Le processus d'evaluation

Le Bureau de l'évaluation du FIDA a entrepris une évaluation du programme de pays (EPP) du FIDA au Mali, avec trois objectifs principaux : i) évaluer la qualité de la stratégie suivie par le FIDA depuis 1997 ; ii) apprécier la performance et l'impact des opérations réalisées ; iii) proposer une série de conclusions et de recommandations sur lesquelles le FIDA s'appuiera pour élaborer, à l'issue de l'exercice, un nouveau document de stratégie pour le Mali.  Ce nouveau document de stratégie s'appuiera de façon explicite sur le présent Accord conclusif, qui marque l'achèvement du processus d'évaluation.  

En mars 2006, un document d'orientation a défini les objectifs, la méthodologie et le calendrier de l'évaluation. Celle-ci s'est appuyée sur un partenariat clé, qui incluait des représentants du Gouvernement, des unités de gestion des projets, de la Division régionale du FIDA pour l'Afrique de l'Ouest et du Centre et du Bureau de l'Evaluation du FIDA. Une mission s'est rendue au Mali, du 20 mai au 23 juin 2006. Le rapport, qui en a résulté, a bénéficié à divers stades de discussions avec des cadres du Gouvernement malien et du FIDA.  Il a été présenté au Comité de l'évaluation du FIDA le 8 décembre 2006.  Un atelier national a été organisé à Bamako le 7 et 8 mars 2007 pour a) discuter les principaux résultats et leçons tirées et b) préparer le terrain pour formuler l'accord conclusif.  Les membres du Comité de l'évaluation et des membres du Conseil d'Administration du FIDA ont participé à l'événement.

Conformément à la politique d'évaluation et aux procédures en vigueur au FIDA, le Bureau de l'évaluation du Fonds est responsable du contenu du rapport d'évaluation qu'il présente en toute indépendance au Conseil d'administration du Fonds. L'accord conclusif présente les conclusions et les recommandations et les mesures à prendre et à exécuter, qui ont fait l'objet d'un consensus entre le Gouvernement du Mali représenté par le Ministre de l'agriculture du Mali et la Commissaire à la Sécurité Alimentaire, et le FIDA, représenté par le Département de la gestion des opérations.

Les principaux constats de l'evaluation

Depuis 1982, le FIDA a approuvé dix  prêts, pour un montant d'environ 130 millions de $ US, soit 260 millions avec les contributions du Gouvernement du Mali et d'autres partenaires, en particulier la BOAD et le Fonds belge de survie. Les opérations ont été menées pour la plupart dans les zones saharienne et sahélienne, qui sont les plus vulnérables du pays.  En plus des programmes sur prêt, le Mali a bénéficié de dons d'assistance technique, via des partenariats avec des instituts de recherche, comme ICRAF et IITA. Ceci étant, l'assistance du FIDA ne représente qu'une assez faible part de l'aide totale consacrée à la réduction de la pauvreté et par conséquent, le FIDA ne peut faire la différence que qualitativement en particulier par le caractère innovant de ses interventions.

L'évaluation  a confirmé la  pertinence des objectifs poursuivis par les opérations du FIDA au Mali, qui sont conformes aux politiques publiques, aux besoins des pauvres et aux objectifs institutionnels du FIDA. Par contre, elle a relevé la présence de difficultés communes aux différentes approches adoptées pour atteindre ces objectifs. Les problèmes se concentrent sur : i) la définition des groupes cibles des projets, ii) la rentabilité économique des interventions, souvent insuffisamment étudiée, iii) la formulation des volets de finance rurale. 

L'efficacité a été satisfaisante sur le plan de l'augmentation des superficies irriguées, de la réalisation d'infrastructures dans des zones enclavées et d'infrastructures de base dans les domaines de la santé et de l'hygiène. Par contre, les interventions sur la production n'ont pas été accompagnées par des efforts adéquats visant à améliorer l'accès aux marchés en amont et en aval. Concernant ce point, le Gouvernement du Mali a observé que, pour mieux prendre en compte les caractéristiques des zones d'intervention du FIDA, la stratégie d'intervention ne devrait pas être guidée par la recherche d'une rentabilité économique élevée mais d'abord à la satisfaction des besoins économiques de base et ensuite l'attention pourra être accordée aux aspects de commercialisation et de marché.¹  L'appui aux organisations de base se traduit par des formations spécifiques, des programmes d'alphabétisation fonctionnelle et divers types d'appui-conseil fournis par des prestataires externes. L'efficacité de ce dispositif est toutefois freinée par l'éparpillement des tâches entre de multiples opérateurs, chacun étant spécialisé sur une fonction et une zone spécifique.

En ce qui concerne les impacts sur la réduction de la pauvreté rurale, les résultats globaux sont assez significatifs du point de vue de l'amélioration de la sécurité alimentaire et des conditions de santé et d'hygiène. Ils sont limités par rapport à deux autres objectifs du COSOP : l'augmentation des revenus des ménages et la création d'un processus durable de développement participatif au niveau des villages.  Les impacts sont significatifs lorsque les interventions sont intégrées et concentrées sur le plan géographique. Le PDZL II en est l'illustration. Il opère sur un territoire bien délimité et ses différentes composantes travaillent en synergie (par exemple irrigation, centres de santé et eau potable dans les mêmes communautés). Par contre, lorsque les actions sont plus dispersées (en moyenne, un microprojet par village dans un territoire assez vaste) et ne sont pas exécutées de manière intégrée, les impacts sont plus réduits. C'est le cas du FODESA dont les problèmes principaux sont liés au montage institutionnel.

La durabilité des acquis présente des risques liés à la faiblesse des organisations paysannes, à une définition parfois floue des responsabilités concernant l'entretien et la maintenance de l'infrastructure, et à une rentabilité économique peu étudiée pour les microprojets productifs (magasins, boutiques, unités de savonnerie/teinture, plateformes, périmètres irrigués villageois…). Le manque de spécialistes dans les unités de gestion des projets a aussi nui à la qualité des réalisations et mis en péril leur durabilité. Des carences dans la formulation des volets « finance rurale » sont à l'origine de nombreux problèmes de viabilité financière et d'institutionnalisation.  Des mesures réelles d'appui à la durabilité sont souvent entreprises à la fin des projets, ce qui laisse peu de temps pour assurer la transition.

La capacité d'innovation du programme a connu des limites. Les deux innovations apportées par le programme concernent surtout l'approche fondée sur la demande et les activités des dons d'assistance technique. Par contre, l'évaluation a signalé les limites inhérentes au paradigme du projet ouvert et fondé sur la demande, qui concernent surtout le risque saupoudrage et l'attention limitée pour les marchés.  Les dons d'assistance technique ont fourni des résultats intéressants. Ils ont permis de construire des partenariats entre chercheurs, développeurs, services techniques et paysans. En dépit de ces résultats, ces acquis restent confinés à un petit nombre de villages et d'agriculteurs, ce qui limite leur diffusion et leur reproduction. Cela est dû aux liens ténus entre la recherche et la vulgarisation, mais aussi entre les activités de prêts et les dons, ainsi qu'à l'absence d'une stratégie portant sur la capitalisation et la diffusion.
Recommandations agreees par les differents partenaires

Les axes de la nouvelle stratégie du FIDA au Mali

Le nouveau COSOP a pour objet de définir le positionnement stratégique du FIDA au Mali sous la forme d'un programme pays axé sur les résultats et justifiant  le type d'intervention préconisé. Le programme pays s'inscrira dans le cadre des stratégies de  développement du Mali, notamment : Mali 2025, le Cadre Stratégique de Croissance et de Réduction de la Pauvreté (CSCRP), le Schéma Directeur de Développement Rural (SDDR), la Loi d'Orientation Agricole (LOA), ainsi que le dispositif de la décentralisation. Dans ce cadre, les  participants se sont mis d'accord sur certaines grandes orientations. 

Résumé des grands points d'accord

• Les interventions du FIDA devraient continuer à se centrer sur les zones vulnérables des bandes sahéliennes et sahélo-sahariennes, dans lesquelles le FIDA bénéficie d'une expérience et d'un avantage comparatif. Le ciblage précis des interventions sera à la fois géographique et social, sur la base des systèmes nationaux d'information sur la pauvreté et l'insécurité alimentaire.

• On favorisera une approche sectorielle et intégrée prenant en compte l'ensemble des besoins et contrainte des populations au niveau local (eau, santé, éducation, etc.), en s'insérant dans les plans locaux (PDSEC) et régionaux de développement et de sécurité alimentaire, qui doivent constituer la porte d'entrée des activités à soutenir. Cette approche intégrée suppose un renforcement des partenariats, avec le souci d'accroître les ressources, mais aussi les compétences dans les secteurs où le FIDA n'a pas d'avantages comparatifs.

• Tenant compte du fait que les zones d'interventions du FIDA au Mali sont structurellement déficitaires au plan alimentaire, les interventions  doivent s'orienter d'abord vers la mise en place d'infrastructures de production pour garantir la relance de la production et satisfaire les besoins alimentaires et ensuite jeter les bases d'une approche plus économique par la promotion des filières tenant compte des activités amont et aval de la production (intrants, équipements, transformation, commercialisation et cadres de concertation).

• L'appui aux organisations paysannes et professionnelles sera axé sur le renforcement de leurs capacités pour les services technico-économiques à leurs membres et la représentation des paysans dans le dialogue sur le développement local.

• La coordination entre les différents acteurs sera améliorée par une intensification du dialogue politique, qui portera notamment sur les politiques agricoles (au niveau national et international), le développement des filières et des services d'appui/ conseil. Ce dialogue serait certainement facilité par un renforcement de la représentation du FIDA au Mali.  Il convient aussi de renforcer les liens avec les structures locales et régionales de pilotage et de concertation.

Calendrier proposé

Prise en compte de ces recommandations dans le COSOP et les nouveaux projets

Partenaires concernés

Gouvernement du Mali, FIDA, en collaboration avec leurs partenaires techniques et financiers

Renforcer la capacité de promotion de l'innovation

Il est nécessaire pour le FIDA de se doter d'une approche systématique pour renforcer ses capacités d'innovation (technique, institutionnelle et organisationnelle). La promotion de l'innovation se fera par une meilleure gestion des connaissances et par le développement de partenariats avec les acteurs du processus d'innovation (recherche agricole, services de vulgarisation, organisations, paysans …), chacun pouvant être créateur ou porteur d'innovations. La démarche au sein des opérations sur prêt pourrait reposer sur cinq phases : i) analyse systématique des besoins ; ii) recherche des alternatives disponibles (à l'intérieur et à l'extérieur des projets FIDA et en interrogeant les savoirs-faire locaux) ; iii) mise en œuvre d'expériences-pilotes à petite échelle ; iv) capitalisation des résultats ; v) médiatisation des acquis pour en faciliter la diffusion.

Résumé des grands points d'accord

• Le FIDA doit s'assurer d'une meilleure articulation entre dons et prêts, dès l'élaboration du COSOP et à tous les stades des projets (conception, planification et évaluation). La responsabilité de la mise en œuvre de cette articulation doit être clairement identifiée dès la conception des projets d'investissement et ces derniers doivent être suffisamment flexibles pour permettre de prendre en charge des futures innovations (par exemple à travers une provision spécifique de financement) ;

• Il faudrait développer les échanges d'information entre les partenaires, via des ateliers, des groupes de travail ou d'autres cadres de concertation spécifiques, qui viseraient à identifier les innovations, évaluer les opérations en cours et programmer les nouvelles activités (dons et prêts). La « cellule de dialogue des politiques » doit être un des acteurs de facilitation des processus d'échanges et de capitalisation ;

• Sept domaines prioritaires d'innovations sont retenus : i) les activités de formation et d'appui-conseil aux OP et aux exploitations agricoles familiales ; ii) la sécurisation foncière ; iii) l'accroissement durable de la productivité agricole au sens large (agriculture, élevage, forêt, pêche) ; iv) la réduction de la vulnérabilité aux aléas climatiques et la gestion durable des ressources ; v)  la microfinance rurale ; vi) la promotion du partenariat public-privé ; vii) l'approche genre ;

• Il faudrait développer systématiquement dans toutes les opérations des dispositifs de suivi/évaluation des innovations ;

• Il faut enfin améliorer la concertation, les échanges d'informations et la coordination entre tous les acteurs des innovations, notamment les bénéficiaires des dons d'assistance technique au sein des institutions de recherche.

Calendrier proposé

Prise en compte de ces recommandations dans le COSOP et les nouveaux projets

Partenaires concernés

Gouvernement du Mali, FIDA, en collaboration avec des institutions de recherche nationales et internationales, des organisations paysannes et d'autres bailleurs.

Renforcer le pilotage et la mise en œuvre des opérations

Il est indispensable de renforcer les capacités de pilotage stratégique et opérationnel des opérations, pour en améliorer l'efficacité, l'efficience, l'impact et la durabilité.

Résumé des grands points d'accord

Le pilotage stratégique des opérations sera renforcé à travers :

• La décentralisation du FIDA sur le terrain  via une représentation technique au Mali;

• La systématisation des missions conjointes FIDA/Institutions coopérantes et la désignation de l'institution coopérante comme seul niveau de gestion technique et financière;

• Le renforcement les compétences techniques des Unités de gestion des projets (UGP), suivant les actions retenues, pour que ces unités puissent mieux piloter et maîtriser les différentes interventions. Des actions de formation devraient être prévues dès le montage des projets, ainsi que des échanges entre les équipes des différents projets

• L'allègement des procédures de passation des marchés publics  pour améliorer le rythme de mise en œuvre des projets;

• Développer fortement les dispositifs de suivi/évaluation(outils et savoir-faire), en les orientant vers une logique de résultats. L'évaluation de l'impact social et économique des interventions sur les ménages doit être préparée de façon professionnelle dès la conception des actions, en se fondant sur une situation de référence objective, qui sera utilisée lors des diverses phases de l'évaluation. Les outils de S/E préconisés par le FIDA (type SYGRI) devront être adaptés suivant les spécificités de chaque opération. Les travaux statistiques pourraient être confiés à des organismes maliens spécialisés, ce qui permettrait de les relier au dispositif national de suivi et d'analyse de la pauvreté. Les collectivités locales et les organisations paysannes pourraient être appuyées pour contribuer à la production et à l'analyse des informations de suivi/évaluation.  

Calendrier proposé

• Prise en compte immédiate de ces recommandations dans le COSOP et les nouveaux projets ;

• Adaptation rapide pour les projets en cours du système proposé (SYGRI), notamment pour l'établissement de la méthodologie et de la situation de référence.

Partenaires concernés

Gouvernement du Mali, FIDA, en collaboration avec des institutions spécialisées.

---

1/ Les observations du Gouvernement sont présentées en Appendice 2 du rapport principal.