introduction

À la demande du Département des opérations du FIDA, le Bureau de l'évaluation a conduit entre octobre 2002 et juillet 2003 une Évaluation de Programme de Pays en République du Sénégal. L'objectif est d'examiner l'ensemble que constituent les projets et les autres actions de mise en oeuvre de la stratégie du FIDA dans le pays, afin de mesurer le degré de cohérence et de synergie qu'ils présentent entre eux et d'apprécier leur efficacité au service des grandes orientations de la politique agricole du Sénégal et des priorités du FIDA. De plus, il s'agit de tirer les leçons de l'expérience acquise, à travers un débat ouvert avec tous les partenaires concernés. Les résultats de ce processus prennent la forme de recommandations stratégiques et opérationnelles qui alimentent la préparation du nouveau document de stratégie du FIDA au Sénégal (COSOP).

L'Évaluation de Programme a été conduite en trois étapes, sur la base d'un Document d'orientation établi en octobre 2002 :

Revue de la documentation et investigations sur le terrain, projet par projet (Octobre à décembre 2002). 

Exploitation des informations recueillies, mission de terrain complémentaire et échanges avec les responsables concernés aux niveaux local et national; rédaction d'un rapport de synthèse débouchant sur des recommandations stratégiques concernant le programme (mars à mai 2003). Des commentaires ont été reçus du partenariat d'évaluation entre juin et juillet 2003.
Tenue d'un atelier de restitution et validation les 15 et 16 juillet 2003 à Saly (M'bour) rassemblant 60 participants, dont tous les membres du partenariat d'évaluation, et dont les conclusions sont présentées en appendice du rapport d'évaluation.

Le présent accord conclusif, portant un terme au processus d'évaluation, est approuvé en décembre 2003 sur la base des résultats de l'atelier de restitution et validation de Saly.

Les membres du partenariat d'évaluation restreint s'accordant sur le présent document sont :

• Le Ministre de l'agriculture ou son représentant à l'atelier de validation de juillet 2003.
  
• Le Ministre de l'environnement ou son représentant à l'atelier de validation.
  
• Le Directeur de la Coopération économique et financière du Ministère de l'économie et des finances ou son représentant à l'atelier de validation.
  
• Le Directeur de la dette et de l'investissement du Ministère de l'économie et des finances ou son représentant à l'atelier de validation.
  
• Les directeurs des projets financés par le FIDA au Sénégal.
  
• Le Directeur du développement rural de la BOAD.
  
• Le Directeur de la Division Afrique de l'ouest et du centre du FIDA.
  
• Le Chargé de Programme du FIDA responsable pour le Sénégal.

Conformément à la politique d'évaluation et aux procédures en vigueur au FIDA, le Bureau de l'évaluation du Fonds est seul responsable du contenu du rapport d'évaluation qu'il présente en toute indépendance au Conseil d'administration du Fonds. L'accord conclusif exprime par contre le consensus obtenu, sur un nombre restreint de recommandations stratégiques, entre les parties prenantes au processus d'évaluation et engage les membres du partenariat d'évaluation à agir conformément à ces recommandations approuvées, selon les modalités et le calendrier qu'ils jugeront appropriés. 

Principaux  constats de l'évaluation

La coopération entre le FIDA et le Sénégal s'est fortement développée au cours des années 90. Alors qu'il n'y avait qu'un seul projet pendant les années 80, quatre projets ont démarré autour de 1990 et six projets sont actuellement en cours (dont trois deuxièmes phases). L'engagement financier total pour les 11 projets approuvés à ce jour s'élève à 235 millions de USD (environ 150 milliards de FCFA) dont 114 millions de USD de prêts du FIDA. Pour les cinq projets clôturés, la durée moyenne de mise en œuvre a été de neuf ans et le taux de décaissement final des prêts FIDA a été de 77%. Le taux de décaissement moyen des cinq projets en vigueur au moment de l'évaluation est de 21% pour une durée d'exécution moyenne actuelle de trois ans. Les deux institutions coopérantes du FIDA au Sénégal sont la BOAD et la Banque mondiale.

La couverture géographique et l'engagement financier actuel font du programme FIDA au Sénégal un partenariat de développement d'importance nationale. Il s'agit d'un des plus gros portefeuilles d'investissement du FIDA en Afrique de l'Ouest et du centre.

Ce portefeuille est orienté par un COSOP datant de 1998, définissant quatre « axes d'intervention prioritaires » mais dépourvu d'objectifs chiffrés et datés et d'indicateurs de performance. Le COSOP a été rapidement suivi d'une mission de Revue de portefeuille (1999) qui a entériné un changement stratégique partiel mais important par rapport au document de 98. Le COSOP et le rapport de Revue de portefeuille sont tous deux peu connus des partenaires du FIDA au Sénégal, tant dans les projets qu'au niveau de l'administration centrale. 

Les deux premiers axes d'intervention prioritaires du COSOP de 98 sont le renforcement des capacités des ruraux pauvres et l'organisation de leurs groupements en vue de consolider leur place dans l'économie et la vie politique. A cet égard, le COSOP du Sénégal anticipait le cadre stratégique actuel du FIDA (2002), ainsi que le document de stratégie régionale (2001) et correspond à l'évolution de la politique de développement agricole et rurale du Gouvernement, ainsi qu'à sa politique de décentralisation que le FIDA appuie dans le cadre du PNIR. Ces axes prioritaires sont traduits en objectifs de développement et en composantes opérationnelles dans la plupart des projets en cours. On constate cependant,  dans les activités de renforcement des capacités et des organisations locales, une certaine confusion entre les fonctions relevant du développement communautaire et de la gouvernance locale et les fonctions à caractère professionnel agricole, relevant des intérêts économiques particuliers.

Efficacité : des résultats réels mais un impact mal suivi et peu documenté

Localement un impact socio-économique est évident là où des investissements productifs importants ont été concentrés (walo de Matam, nord de Bambey). Là où les actions sont plus diffuses (agroforesterie, activités génératrices de revenus, micro-entreprise) l'impact est moins perceptible malgré l'importance des réalisations (embocagement de 10 000 ha sur 600 villages du Bassin arachidier, 570 millions de FCFA de crédit du POGV 1, 4 000 emplois créés/consolidés par le PROMER).

Partout, l'ancrage au village, le contact direct avec le vécu des ruraux dans des régions défavorisées constitue un point fort des projets. La démarche participative implique réellement les populations (mais pas forcément les ménages et individus les plus pauvres malgré le « ciblage » des villages).  L'évolution au cours des années 90 est marquée par une attention grandissante aux intérêts spécifiques des femmes rurales.

Les gros efforts de formation des hommes et des femmes, notamment au POGV et au PRODAM (à eux deux plus de 25 000 personnes alphabétisées) suggèrent une amélioration notable de la base de ressources humaines. De nombreuses organisations de base ont été renforcées ou créées, quelques unes ont commencé à se fédérer. On constate cependant des démarches très différentes entre un "modèle CVD" répliqué dans 520 villages du Bassin arachidier (cadre de concertation villageois ou organisation professionnelle agricole ?) et une démarche comme celle du PRODAM basée sur le développement d'organisations préexistantes assumant des fonctions principalement économiques.     

Les projets actuels ont presque tous de fortes composantes d'infrastructures mais les conditions et modalités de financement de ces dernières divergent selon les projets et ne sont pas toujours cohérentes avec celles du Programme national d'infrastructures rurales (PNIR).  

Les services de conseils agricoles, de R&D et d'appui à l'innovation ont été globalement médiocres et peu de résultats ont été enregistrés dans ce domaine. L'articulation avec le PSAOP est encore insuffisante.

Dans la plupart des cas la durabilité de l'accès à des services financiers adaptés n'est pas assurée (taux de remboursement insuffisants, relations dépendantes de la présence des projets).

Malgré l'ampleur du programme, des effets limités aux villages d'intervention avec peu d'effets d'entraînement sur le développement local, ni d'effets multiplicateurs au niveau national

Sauf dans le walo de Matam, les réalisations ont rarement un effet de masse et une assise institutionnelle suffisante pour entraîner des dynamiques durables de développement local. À  supposer que tous les bénéfices attendus des quatre projets actuellement évaluables se soient vérifiés (ce qui n'est pas le cas) l'ensemble des ménages concernés serait d'environ 20 000, soit seulement 4% de la population rurale du Sénégal. Ces mêmes ménages subissent par ailleurs des contre effets négatifs de facteurs échappant à l'influence des projets (dégradation des termes de l'échange sur la filière riz, crise de l'arachide, concurrence des importations d'oignons, etc.). L'ensemble des projets de seconde génération (hors PNIR) touchera 770 villages mais la majorité d'entre eux sont les mêmes que ceux des projets précédents.

Si ce programme FIDA ambitionne de contribuer de manière décisive à la réduction de la pauvreté rurale (de moitié d'ici 12 ans selon les Objectifs du Millénaire) il doit dépasser ses effets directs dans les villages d'intervention et générer des effets multiplicateurs et "catalytiques": rester ancré au village mais agir au-delà. Le mixte d'interventions locales, d'alliance avec des programmes nationaux, de participation à la réflexion et au dialogue sur les politiques offre un potentiel d'effets très supérieurs si cet ensemble s'intègre dans un programme cohérent et partagé. 

Recommandations faisant l'objet d'un consensus entre les parties prenantes

Améliorer les performances de « l'instrument projet » et l'efficacité de l'action auprès des ruraux

Montage institutionnel et stratégie de désengagement. Les rôles respectifs des unités de gestion des projets (UGP), des opérateurs (OPP), des acteurs économiques et organisations locales doivent être revus et mieux définis afin de se situer d'emblée dans une perspective de désengagement des projets.  En transférant des fonctions des UGP à des opérateurs contractuels, la démarche du « faire faire » a été un progrès. Mais il faut aujourd'hui aller plus loin vers l'appui aux initiatives et aux actions conduites directement par les acteur locaux pérennes (communautés rurales, organisations paysannes, entreprises locales).

Les UGP doivent avoir une stratégie explicite de retrait et les opérateurs  ne devraient pas s'inscrire dans une perspective de pérennité car la finalité des interventions est d'aboutir à  l'autonomie opérationnelle des organisations paysannes et des acteurs locaux.

Le renforcement des outils de pilotage stratégique des UGP est une condition essentielle de valorisation de la flexibilité et de l'autonomie de gestion:

Le Suivi-Évaluation, en particulier le S&E des effets et impacts,  est une fonction qui doit avoir une position centrale et doit être insérée dans un cadre participatif (intégrant des outils d'auto-évaluation par les OP). Le pilotage stratégique des projets doit être davantage orienté vers et par le suivi d'impact.

Une fonction de veille est nécessaire, pour anticiper les grands changements institutionnels, économiques et sociaux afin de pouvoir s'y préparer et s'y adapter (cf. filière arachide).

Un programme commun d'appui-formation-conseil en S&E pour tous les projets du programme, basé sur le « Guide Pratique de S&E » du FIDA sera conduit  au cours de l'année 2004.

Une clarification des rôles et fonctions assumés par les différents types d'organisations rurales est indispensable dans les projets dits de « développement villageois ». Les rôles des instances communautaires rurales (CVD et Conseils Ruraux) et ceux des Groupements professionnels (GIE, coopératives, fédérations d'OP) sont complémentaires mais doivent être clairement distingués. Le mélange des genres est porteur de risques pour les organisations et pour leurs membres.

Dans tous les cas les projets doivent reconnaître et promouvoir l'autonomie des OP et  la durabilité de leur réseau de relations : éviter que les OP ne soient l'émanation de projets; favoriser les échanges transversaux et les processus fédératifs locaux à base fonctionnelle ; encourager des relations indépendantes et directes avec les acteurs économiques et les services locaux.

Un atelier regroupant l'ensemble des acteurs de terrain pour mieux comprendre la place et le rôle de chaque acteur est vivement souhaité sous l'égide du Ministère de l'agriculture.

Le renforcement des relations entre OP et services de conseil et d'appui à l'innovation agricole est nécessaire pour plus d'efficacité et d'opérationnalité. Dans ce domaine les procédures utilisées par les projets locaux doivent être harmonisées avec celles définies par les programmes nationaux tels que le PSAOP. En particulier une procédure unique en direction des CLCOP doit être retenue comme expression de la politique nationale.
Les OP doivent créer les conditions de leur autonomie en termes de ressources.

Renforcer les démarches de développement local

Par démarche de développement local on entend la poursuite, au sein d'un territoire donné, de complémentarités et de synergies entre les secteurs d'intervention (production agropastorale, micro-entreprises, services financiers et commerciaux, infrastructures), d'articulations entre les niveaux d'organisation présents au sein de l'espace retenu (villages, Communautés rurales et région; GIE et fédérations d'OP) et enfin de collaboration entre les opérateurs du développement. L'inscription dans un espace local bénéficie des solidarités fondées sur la connaissance mutuelle des acteurs et sur le partage de problèmes communs. La Communauté rurale constituerait un niveau de départ privilégié pour cette démarche. Au niveau opérationnel on s'accorde sur les recommandations suivantes:

Les interventions des projets doivent être recentrées sur des aires géographiques continues, en évitant la dispersion qu'implique le ciblage par village et en recherchant les effets de synergie et les économies d'échelle au niveau du territoire. Si le village ou le groupement de base doit rester le lieu principal de l'action, la Communauté rurale doit être pleinement reconnue comme l'espace d'intervention et de planification des missions de service public (notamment de développement des infrastructures). Au sein d'une CR d'intervention, aucun village ne devrait être exclu a priori de l'accès aux services du projet.

Dans leur espace d'intervention (CR, département) les projets FIDA doivent intensifier les concertations et coordinations avec les autres projets et acteurs locaux du développement Les projets doivent sortir de leur logique propre pour se penser davantage comme membres d'une communauté de partenaires au service du développement des mêmes populations et travaillant dans un même espace. La recherche de complémentarités et de collaborations locales doit devenir systématique. Au premier rang d'entre eux se situent les autres projets financés par le FIDA et la Banque mondiale (PROMER, PSAOP, PNIR) avec lesquels on cultivera les superpositions spatiales. Mais on y trouve également les différents opérateurs publics ou privés et les ONG.

Les projets doivent encourager et faciliter les interactions et collaborations autonomes entre organisations paysannes existantes et leurs partenaires locaux pérennes, publics et privés. UGP et OPP éviteront de se substituer à des prestataires de services locaux ou de créer eux-mêmes des OP ou des cadres de concertation là où ils existent déjà.  

Les projets doivent jouer un rôle plus actif dans l'appui aux initiatives de mise en marché des producteurs et organisations de producteurs dans leurs zones d'intervention, en cohérence et synergie avec le programme national d'appui à la mise en marché des produits agricoles actuellement en cours de préparation.

Au niveau local, les projets devraient systématiquement promouvoir l'intégration des petites entreprises en filières structurantes, notamment en amont et aval d'activités agricoles, avec un double objectif de faciliter l'accès au marché et d'augmenter la valeur ajoutée locale. Le PROMER et les projets locaux devront renforcer leur collaboration dans ce domaine.

Des aménagements au plan réglementaire et dans les procédures de passation de marché des projets dans le but de privilégier la préférence locale dans les appels d'offres, tout en n'occultant pas l'exigence d'avoir des produits compétitifs au point de vue prix et qualité.

De même les Systèmes Financiers Décentralisés et institutions locales de micro-finance seront encouragées à se constituer en réseaux locaux (refinancés par CNCAS et CMS). Une meilleure professionnalisation des SFD est indispensable afin de leur permettre d'être attractifs et dignes de confiance auprès des banques. Il faut également rapprocher les banques et les réseaux pour une meilleure articulation de leurs rôles respectifs. Ces appuis en développement institutionnel peuvent d'ores et déjà être fournis par les projets à travers des protocoles appropriés avec les SFD. L'opportunité d'un  programme national de développement des services financiers ruraux appuyé par le FIDA devra être examinée dans le cadre du COSOP.

En ce qui concerne le financement des infrastructures, les projets ont des difficultés pour mobiliser la participation des bénéficiaires dans la réalisation des infrastructures communautaires. En outre, les taux de contribution villageoise varient fortement d'un projet à l'autre sur le plan national, alors qu'ils interviennent dans les mêmes régions. Le taux de participation paysanne doit être adapté aux capacités et harmonisé entre les projets et programmes nationaux.

Pour un « programme FIDA - Sénégal », cohérent, efficace et partagé

Le programme FIDA au Sénégal devrait s'organiser autour de quelques principes opérationnels majeurs qui s'appliquent à tous les projets :

Le souci du désengagement. La structure projet est temporaire ; elle doit donc travailler en priorité à l'établissement de relations autonomes et durables entre les organisations paysannes et les partenaires permanents de leur développement.
L'importance de la notion de développement local. Les projets doivent rechercher les complémentarités et les synergies avec les autres intervenants - services publics, opérateurs privés, ONG - travaillant dans les mêmes aires géographiques.
La recherche de l'articulation entre local et global. Tous les projets ont un niveau d'intervention prioritaire. En revanche, les problèmes traités impliquent le plus souvent des actions à prendre à plusieurs niveaux : depuis les initiatives locales jusqu'aux mesures de portée nationale. En s'appuyant sur des partenariats appropriés, les stratégies des projets comme celles des organisations paysannes doivent recouper les sphères correspondantes.

Partant de ce cadre de référence commun, les projets peuvent et doivent valoriser leurs complémentarités, développer une approche commune et se doter des moyens organisationnels en vue de renforcer leurs interactions.

Les graphiques présentés en fin du rapport d'évaluation proposent un premier cadre conceptuel pouvant guider une réflexion commune sur une approche stratégique (« trois sphères d'intervention, trois champs d'action »). Ils permettent de visualiser les axes prioritaires à retenir dans la stratégie et les articulations nécessaires entre les différents niveaux de l'action et les différents acteurs et institutions. 

En vue de la constitution d'un programme de coopération cohérent et efficace, on recommande:

d'organiser, à l'occasion de la préparation du nouveau COSOP, un atelier de travail rassemblant tous les projets du portefeuille FIDA, leurs partenaires et leurs tutelles, pour élaborer un cadre stratégique constituant la plate-forme du programme et pour définir des modalités de travail en commun ;
d'instituer des réunions périodiques avec les partenaires sur des thèmes d'intérêt commun et de créer des réflexes de partenariat ;
de mettre en place un mécanisme qui puisse assurer la supervision et la capitalisation des acquis, favoriser les relations inter-projets, et développer le dialogue entre les partenaires nationaux, le FIDA et les autres bailleurs de fonds.

Sur ce dernier point, la recommandation de l'évaluation va au-delà de celle qui a pu faire l'objet d'un consensus au cours de l'atelier de validation de juillet 2003. L'évaluation recommande en effet la mise en place d'une cellule légère de suivi et de coordination du programme FIDA au Sénégal, au sein du Ministère de l'agriculture. Cette cellule se verrait attribuer les quatre functions suivantes:

Faciliter les interactions entre tous les projets du programme, organiser les rencontres périodiques autour de thèmes d'intérêt commun, regroupant les responsables des projets financés par le FIDA, des responsables d'autres programmes nationaux directement complémentaires, des représentants des administrations de tutelle, du FIDA et de ses Institutions coopérantes.Assurer la présidence unique des comités de pilotages des projets FIDA sous tutelle du Ministère de l'agriculture ainsi que la liaison avec les présidents de comités de pilotage de projets sous tutelle d'autres ministères.Faciliter les relations des projets et du programme dans son ensemble, avec les partenaires nationaux  et internationaux intervenant dans le secteur agricole et rural.

Suivre, évaluer et capitaliser les acquis du programme et alimenter une réflexion commune sur l'efficacité des collaborations, la validité des objectifs communs et la pertinence des méthodes. Cette fonction nécessiterait la présence d'un ou deux cadres hautement qualifiés. Elle permettrait au programme de se doter d'un organe commun de suivi d'impact, de réflexion critique et de dialogue politique avec les ministères concernés et avec les autres partenaires au développement.

L'institutionnalisation d'un véritable programme constituerait un atout pour le gouvernement dans sa tâche de suivi et d'évaluation des projets FIDA et faciliterait l'orientation de sa coopération avec le Fonds. Ce serait également un outil utile au FIDA pour le suivi de sa stratégie de coopération au Sénégal et pour le dialogue avec Gouvernement et les autres partenaires au développement présents au Sénégal.

Par ailleurs, une présence plus fréquente - voire permanente – du Chargé de Programme du FIDA dans le pays est également nécessaire. Les options possibles devraient être examinées dans le cadre de la préparation du COSOP et du programme pilote de renforcement de la présence du FIDA sur le terrain.

Processus de préparation du nouveau COSOP

Le COSOP devient le cadre stratégique de la coopération Sénégal-FIDA. Il ne  s'agira plus d'un document interne au Fonds mais le résultat partagé d'une coopération étroite entre toutes les parties prenantes. Ce cadre de coopération Sénégal-FIDA doit s'inscrire concrètement dans le cadre du DSRP, de la politique sectorielle agricole et des recommandations de l'atelier de validation de l'évaluation de programme.

Le nouveau COSOP définira les objectifs chiffrés et datés du programme de coopération Sénégal-FIDA et devrait contenir des indicateurs de performance (par exemple ceux des OMD).

Un comité de pilotage est immédiatement mis en place pour la préparation du COSOP, intégrant les différents partenaires nationaux, notamment les organisations paysannes et de femmes, les pouvoirs locaux et les ministères. Un atelier national de discussion et validation du COSOP sera organisé avant fin 2003.

Perspectives d'évolution du portefeuille de projets

Pour les projets de dimension locale, il est recommandé de se concentrer sur la réussite des quatre opérations en cours dans le bassin arachidier et la région de Matam, en tenant compte des orientations convenues ci-dessus. Dans le bassin arachidier les acquis du PROCAPA devraient être intégrés dans le POGV, le PAGF et le PADV.

À court et moyen terme, les nouveaux prêts devraient appuyer des projets ou programmes transversaux, de dimension nationale, complémentaires et articulés avec les projets locaux existants, à commencer par un PROMER II de portée nationale.

Le COSOP examinera l'opportunité d'un programme national de développement des services financiers ruraux, appuyé par le FIDA en partenariat avec d'autres intervenants dans ce secteur (des recommandations spécifiques concernant un tel programme sont présentées en annexe du rapport d'évaluation et dans le compte rendu de l'atelier de validation de juillet 2003).

En ce qui concerne d'éventuelles deuxièmes phases du PNIR et du PSAOP, le COSOP  évaluera la valeur ajoutée que pourrait y apporter un cofinancement FIDA, comparativement à un soutien externe sous forme de concertation et collaboration renforcée au niveau local.