Évaluation intermédiaire¹

Introduction

Le Projet de promotion des micro-entreprises rurales (PROMER) a démarré ses activités en juin 1997 sur deux régions du Sénégal (Tambacounda et Kolda) et s’est étendu, à mi-parcours, à deux autres régions (Kaolack et Fatick). Son coût total s’élève à 10,94 millions de USD dont 67% sont couverts par les prêts du FIDA (n° 402-SN et SRS-47-SN).

Le PROMER vise le développement de micro-entreprises non agricoles en milieu rural. Ses objectifs étaient ainsi définis :

1. Créer de nouveaux emplois saisonniers ou permanents rémunérateurs et, par voie de conséquence, améliorer les revenus des familles rurales pauvres;

2. Augmenter la production de biens et services de qualité à travers la valorisation des productions agricoles locales ;

3. Allonger la période du travail productif annuel au-delà de la période des travaux agricoles ;

4. Réduire l’exode rural grâce aux opportunités de travail pour les jeunes.

La date de clôture des prêts du FIDA est fixée au 31 mars 2005. Une éventuelle seconde phase est envisagée par le gouvernement et le FIDA suite à l’évaluation du programme FIDA au Sénégal conduite en 2003 et aux axes d’intervention prévus dans le COSOP. Dans cette perspective, le Bureau de l’évaluation (OE) du FIDA, conformément aux procédures en vigueur, a mené une évaluation intermédiaire du PROMER.

Composition du partenariat d’évaluation et processus suivi

Le partenariat d’évaluation conjointe était composé : i) d’un représentant du Ministère de l’agriculture, ii) d’un représentant du Ministère de l’économie et des finances, iii) du Directeur du PROMER, iv) du Chargé de portefeuille du FIDA pour le Sénégal, v) du Chargé de portefeuille concerné à la BOAD, et vi) du Chargé d’évaluation du FIDA.

La mission d’évaluation intermédiaire avait pour objectifs, selon une démarche d’évaluation conjointe et partenariale, de : i) juger de l’adéquation, de l’efficacité et de la durabilité des actions entreprises par le PROMER, ii) comprendre, estimer, et si possible mesurer les impacts des réalisations du projet, ainsi que les changements induits, iii) apprécier la dynamique actuelle des changements induits et leur perspective de durabilité, et iv) tirer de cette analyse les enseignements utiles et les recommandations pour l’avenir.

6. Elle a séjourné au Sénégal du 25 janvier au 18 février 2004. Elle a facilité une auto-évaluation de l’équipe du PROMER, et a procédé à des visites de terrain, des rencontres avec les partenaires impliqués ou non dans la mise en œuvre du projet, à la tenue d’un atelier de restitution et d’échanges à Kaolack autour des constats préliminaires et à la restitution des conclusions préliminaires aux autorités et membres du comité de pilotage à Dakar.

Principaux constats de l´évaluation

Principaux résultats et impacts enregistrés

La mission a pu relever que les objectifs quantitatifs relatifs au nombre de micro-entreprises rurales (MER) en portefeuille ont été atteints : 1 359 MER ont bénéficié des appuis du PROMER dont 76% sont opérationnelles. Les objectifs relatifs aux formations, dont devaient bénéficier les MER, le sont partiellement, cependant, des formations en alphabétisation, non prévues, ont été judicieusement introduites par le projet. Par contre, compte tenu des outils financiers disponibles, les objectifs relatifs à la création d’emplois, notamment pour les jeunes et les femmes démunies, apparaissent ne pas être atteints, de même en ce qui concerne l’accès au financement des MER. L’introduction de nouveaux équipements et de procédés innovants est à souligner positivement et constitue un des acquis importants du PROMER, même si certaines innovations sont encore en expérimentation. Des résultats intéressants sont enregistrés en matière de définition de stratégie d’intervention et de test de différents outils visant la promotion et la pérennisation des MER.

En ce qui concerne les appuis financiers, le projet a été confronté à l’absence de produits adaptés pour le financement des équipements à moyen terme. Cette carence n’a pas permis d’atteindre certains des objectifs visés. De plus, les conditions d’entrée et d’accès au crédit, y compris l’éloignement des services de la principale institution de microfinance partenaire, le Crédit mutuel du Sénégal (CMS), n’ont pas permis l’accès au financement d’une partie du public cible, en particulier les jeunes sans emploi et les femmes démunies.

D’une manière très générale, la mission a pu mettre en évidence des impacts diversifiés à plusieurs niveaux d’observation et impliquant des domaines différenciés. Des impacts positifs, voire très impressionnants, sont relevés, en termes de volume d’activités et d’évolution du chiffre d’affaires, pour un certain nombre de micro-entreprises qui ont bénéficié d’appuis conséquents. Les impacts sont fortement liés à l’intensité et à la durée de l’accompagnement des MER. Toutefois, les impacts demeurent modestes à l’échelle de l’économie locale. Les revenus supplémentaires dégagés, en particulier par les femmes entrepreneurs, sont affectés en priorité à l’amélioration de l’alimentation de la famille, environ 1 350 ménages ont pu être concernés par cet impact. Lorsque les surplus sont significatifs, ils sont investis dans l’accroissement du capital productif de l’exploitation familiale et notamment pour la production agricole et la diversification des activités non agricoles. Ce qui permet ainsi une meilleure sécurisation des ménages concernés, un meilleur accès aux soins de santé primaire, dans une moindre mesure, une scolarisation plus importante des enfants et une amélioration des conditions de vie. Potentiellement, 860 ménages ont pu enregistrer des changements à ce niveau. On enregistre une réduction de la pénibilité du travail des femmes grâce aux équipements de transformation introduits, on peut estimer qu’environ 2 000 personnes ont pu bénéficier de cet impact dans la zone du projet. Les compétences acquises au niveau professionnel ont aussi permis un impact sur les ressources humaines. La réussite économique de certains promoteurs les amène à jouer un rôle social plus important au sein des instances du village voire, dans quelques rares cas, dans les instances de développement local de la Communauté rurale en mettant au service de cette communauté leurs capacités renforcées et leurs ressources pour le financement de projets collectifs.

On ne peut affirmer, au stade actuel, que l’ensemble des MER actuellement opérationnelles soient engagées dans la voie de la durabilité, en raison, notamment, d’un accompagnement insuffisant dans la durée et insuffisamment responsabilisant et participatif. Si les impacts mis en évidence sont très significatifs pour une partie des MER mais globalement relativement limités, dans le cadre d’une phase pilote, ils permettent surtout d’apprécier l’impact de la méthodologie et tout l’intérêt d’une démarche qui associe formation/appui-conseil et accès au crédit.

Principales leçons à tirer de l’expérience

1. 11. Les principales leçons que l’on peut retirer de l’expérience du PROMER sont les suivantes :
   Une concentration des appuis en direction des activités de production et l’exclusion des activités de commerce et d’embouche, que la revue à mi-parcours du projet a impulsé, ne permettent pas de toucher un public démuni pour lequel ces activités sont génératrices de revenus et peuvent constituer un levier pour amorcer à terme des activités plus structurantes. Les activités de commerce peuvent aussi accompagner le développement des activités de production en favorisant la commercialisation. Ainsi, les types d’activité visés, les conditions d’accès au crédit et l’insuffisante proximité des services financiers constituent des facteurs discriminants pour les femmes et les jeunes n’exerçant pas d’activités non agricoles et appartenant à la catégorie la plus démunie de la communauté.

2. Un partenariat privé et associatif actif, dense et diversifié, facilite l’exécution dans un temps relativement court d’un programme de travail ambitieux, étendu géographiquement et sectoriellement. Cependant, les contenus des protocoles de collaboration doivent être ciblés et tenir compte des spécificités de chaque partenaire pour rentabiliser au mieux chaque intervention.

3. Le choix d’une intervention sur l’ensemble de quatre régions présentait un intérêt certain pour le caractère pilote de l’opération et la diversité des potentialités et types d’activités. Cependant, l’effet de « saupoudrage » observé par la mission et les coûts opérationnels auraient pu être réduits en restreignant le champ de l’intervention à des pôles de concentration d’activités économiques et sans que cela ne remette en question le choix de la cible prioritaire du projet.

4. L’expérimentation en cours depuis 2002 sur les filières dites « structurantes » s’avère porteuse d’enseignements intéressants et capitalisables pour le futur. Cependant, dans son appréhension des MER, le PROMER semble adopter une démarche sectorielle plutôt que filière. Les appuis sont focalisés sur des MER remplissant, seules ou presque, la quasi-totalité des fonctions (approvisionnement - production - vente). Ils concernent peu ou pas les micro-entreprises se situant en amont et/ou en aval des MER appuyées. Cette stratégie, qui semble s’inscrire dans une vision d’évolution des MER touchées vers de petites entreprises formelles et de taille conséquente visant à couvrir les marchés à forte valeur ajoutée et la distribution moderne, contribue à limiter l’impact du projet et le rôle moteur de certaines MER. De plus, dans cette démarche, les marchés d’approvisionnement et de vente de proximité ont été peu exploités alors qu’ils concernent la quasi- totalité des MER du portefeuille et présentent des contraintes à lever.

5. La mission relève que si les outils de pérennisation choisis par le projet (Convention d’appui commerciale (CAC), Fonds d’appui technologique (FAT), boutique des MER) apparaissent pertinents, leur expérimentation dans le temps imparti (d’ici à la fin de la phase actuelle du PROMER) et au rythme de mise en place observé ne pourra pas permettre d’apprécier leur adéquation avec l’objectif de pérennisation visé. Il serait donc souhaitable, à l’avenir, de pouvoir tester et d’asseoir les bases de la pérennisation de ces outils en situation réelle avec une approche complètement participative et responsabilisante. La pérennisation des fonctions d’appui/conseil aux MER n’a, de plus, pas fait l’objet au cours de projet d’une réflexion approfondie qui aurait permis de procéder à une opération test capitalisable pour la définition d’une seconde phase.

6. Les erreurs et insuffisances de conception du système de suivi-évaluation durant toute la période du projet, ajouté à l’instabilité du personnel de ce service, n’ont pas permis d’optimiser le pilotage des interventions du projet. Ces insuffisances ne permettent pas au stade actuel de capitaliser au mieux les expériences acquises et une bonne mesure des impacts.

Principales recommandations de l’évaluation faisant l’objet d’un consensus du partenariat

Les principales recommandations faisant l’objet d’un consensus du partenariat d’évaluation sont les suivantes :

1. La poursuite de l’expérience dans le cadre d’une seconde phase du PROMER, y compris dans la zone actuelle du projet, dont la pertinence se justifie eu égard : i) à la pertinence de l’objectif général de l’intervention, ii) aux premiers impacts positifs relevés, iii) à la durée trop restreinte de l’expérimentation actuelle dont les acquis sont encore à consolider ; l’essentiel des activités actuelles du PROMER est encore en chantier, iv) à la nécessité de définir et de mettre en place un service pérenne d’accompagnement des MER, et v) à l’inadaptation des outils financiers qui a exclu nombre de porteurs d’initiatives potentiellement viables.

2. La poursuite de l’expérience selon la stratégie générale développée basée sur le triptyque formation/accompagnement (appui-conseil)/crédit à l’endroit des MER et avec une externalisation de la fonction de financement. L’approche à adopter ne devrait pas être exclusive quant aux différents types d’entreprises à appuyer que ce soit en termes de secteurs d’activités ou de taille mais devrait être différenciée en fonction du type d’entreprises : micro-entreprise unipersonnelle, entreprise artisanale ou entreprise ayant vocation et un potentiel d’évolution vers la petite et moyenne entreprise (PME). Dans cette optique, les interventions de la seconde phase ne devraient pas être dirigées exclusivement vers la PME au risque d’exclure, directement ou indirectement, les catégories pauvres des communautés concernées. Les actions à mettre en place devront favoriser l’allongement des filières concernées par les entreprises appuyées.

3. Le choix de la localisation des interventions privilégiera une approche pragmatique qui ne doit pas opposer localisation « villageoise » et « chef-lieu de département ». Le positionnement géographique de l’intervention dans une région devra être raisonné sur la base de la combinaison d’un certain nombre de critères minimum : disponibilité des matières premières, accessibilité, présence effective ou potentielle de services financiers et perspective de rentabilisation d’un service d’appui/conseil par l’existence d’un potentiel de développement d’activités économiques.

4. Les zones d’extension des activités du PROMER devront correspondre aux zones d’intervention des autres projets financés par le FIDA en vue d’une maximisation des complémentarités et synergies qui nécessitera une coordination efficace des interventions. Cependant, il convient de souligner que cette extension devra se faire avec prudence afin de tenir compte de la jeunesse de l’expérience du PROMER et du fait que les différents outils méthodologiques restent encore pour l’essentiel à valider.

5. La question du financement est centrale dans la problématique d’émergence et de consolidation des MER ; de plus, la vocation du PROMER à intervenir sur des zones couvertes par les autres projets financés par le FIDA recommande que le PROMER puisse intégrer un service d'assistance technique aux projets sur la question du “financement”. Ce service pourrait être délivré par une cellule interne disposant des compétences requises mais l’option d’une contractualisation avec un organisme externe spécialisé devrait être privilégiée. L’intervention d’une assistance technique internationale pourrait ponctuellement compléter le dispositif.

6. La création d’un service pérenne de conseil à la micro-entreprise rurale devra constituer un des objectifs de la seconde phase. Le processus de désengagement et d’autonomisation de ce service devra être prévu dès la conception du projet et planifié dans le temps. Par ailleurs, dès le départ, le principe d’une facturation progressive des services, notamment pour les fonctions commerciales et de formation, que les entrepreneurs semblent prêts à assumer lorsque les services sont de qualité et les impacts positifs évidents, devra être adopté de manière modulée. Il n’en demeure pas moins que la question de la prise en charge de la totalité des coûts de tels services d’accompagnement ne peut relever exclusivement des bénéficiaires mais devra aussi être réfléchie sous l’angle de la subvention et sur la durée, notamment dans le cadre de contributions de l’État et des collectivités locales.

7. Enfin, il conviendra, dès le démarrage, de construire un système de suivi-évaluation et d’indicateurs pertinents prenant en considération l’ensemble des caractéristiques de la MER. Les audits annuels portant sur les aspects comptables, financiers et de procédures devraient pouvoir aussi intervenir sur le système d‘information interne.

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1/ Cet accord illustre le consensus entre les parties prenantes et leur engagement à adopter et à mettre en oeuvre les recommandations issues de l’évaluaton. Il a été formulé en consultation avec les membres du Partenariat d’évaluation conjointe.