Objectifs, processus et partenariat relatifs à l'évaluation

En 2009, le Bureau indépendant de l'évaluation du FIDA a conduit une première évaluation du programme de pays (EPP) du FIDA au Niger. Cette EPP, conduite dans l'esprit de la Politique du FIDA en matière d'évaluation et du manuel méthodologique élaboré par le Bureau, a pour objectifs principaux d'évaluer la performance et l'impact des opérations du FIDA au Niger et de générer une série de conclusions et de recommandations de nature à alimenter la formulation du futur programme stratégique du FIDA pour le Niger. Afin d'atteindre ces objectifs, l'évaluation apprécie la performance des trois composantes du partenariat entre le Gouvernement nigérien et le FIDA, qui se renforcent mutuellement, à savoir: le portefeuille de projets et programmes, les activités hors prêts et les deux exposés des options et stratégies d'intervention (COSOP) pour le Niger. L'évaluation du portefeuille, qui comprend sept projets et programmes, couvre la période allant de 1997 à 2009.

L'évaluation a été réalisée en quatre grandes étapes : i) la préparation (revue documentaire, mission préparatoire et auto-évaluation) ; ii) la mission d'évaluation principale, du 25 avril au 23 mai 2009 (incluant une étude de performance et d'impact des projets PDRAA et PPILDA) ; iii) l'analyse des informations recueillies et la préparation du présent rapport (incluant plusieurs cycles de consultation sur l'ébauche du rapport) ; et iv) la conclusion de l'évaluation (ébauche d'un Accord conclusif et signature de l'Accord par le Gouvernement et le FIDA). Un partenariat d'évaluation a été constitué incluant le Gouvernement nigérien, le FIDA et les partenaires principaux pour fournir des orientations et des observations sur les principaux produits de l'évaluation et pour favoriser l'utilisation des résultats et des recommandations de l'évaluation.

Conformément à la Politique d'évaluation du FIDA, cet Accord conclusif a été préparé, avec l'aide du Bureau indépendant de l'évaluation, par la division concernée du Fonds (Division Afrique de l'Ouest et du Centre) et par le Gouvernement du Niger. Ce document, orienté vers l'action, présente les  constats et recommandations principales de l'évaluation et expose les modalités de mise en œuvre des recommandations.

Les constats principaux de l'evaluation

Depuis 1980, le FIDA a contribué au financement de huit projets et programmes au Niger, pour un montant total d'environ 234,6 millions d'USD couvert à hauteur de 45% par les prêts du FIDA et cofinancé par la Banque mondiale, la Coopération française, le Programme alimentaire mondial, la Banque ouest-africaine de développement, le Programme des Nations Unies pour le développement et le Fonds belge de sécurité alimentaire. Ainsi, ces dix dernières années, le FIDA a fourni environ 8,5% du montant total de l'aide aux secteurs rural et agricole du Niger.

Les objectifs stratégiques du FIDA au Niger étaient pertinents au regard des politiques et stratégies du Gouvernement et du FIDA, mais aussi par rapport aux besoins des ruraux pauvres, lesquels étaient correctement identifiés dans les COSOP. Il s'agit, notamment, de la sécurisation et de l'intensification de la production agricole à travers une meilleure gestion des ressources naturelles (GRN) et du développement des infrastructures sociales et économiques rurales. En réponse à la faiblesse des institutions publiques à tous les niveaux, la stratégie du FIDA a misé avant tout sur le renforcement des capacités des communautés par le biais de leurs organisations de base.

La crise alimentaire de 2004 - 2005, causée par une combinaison de facteurs, a incité le FIDA à introduire dans son dernier COSOP (2006) un axe stratégique important qui vise, à court terme, l'atténuation des conséquences de la crise alimentaire et, à plus long terme, la réduction de la vulnérabilité des populations rurales à travers la diversification des revenus. Pour sortir durablement de l'insécurité alimentaire, il faut en effet nécessairement sécuriser la production agricole à travers l'utilisation durable des ressources naturelles, allant de pair avec une diversification des revenus ruraux pour diminuer les incertitudes inhérentes à l'agriculture pluviale.

Depuis le COSOP de 2006, le FIDA a officiellement donné la priorité géographique à la région de Maradi, une région parmi les plus pauvres et les plus densément peuplées du pays, où le Fonds a déjà accumulé une expérience considérable. Cette concentration des efforts et des moyens dans une seule région se justifie par la nécessité d'améliorer l'efficacité et l'impact des interventions et de réduire les coûts de transaction qu'engendre une trop forte dispersion. Elle a aussi permis de jeter les bases d'un renforcement des partenariats, notamment à travers la Lettre d'entente de Maradi signée entre les partenaires techniques et financiers (PTF) afin d'instaurer une programmation conjointe dans la région de Maradi, et le cofinancement du Cadre de concertation entre le Gouvernement et les partenaires à Maradi, qui n'est pas encore opérationnel.

L'appréciation de l'impact sur la pauvreté rurale montre que les projets ont contribué de façon assez significative, mais limitée dans l'espace, à améliorer les revenus et la sécurité alimentaire des ménages ruraux, grâce aux interventions menées dans les domaines de la production agricole, de la GRN et du développement des activités extra-agricoles. Cette amélioration est due principalement aux succès des interventions innovantes en matière de gestion des facteurs de production naturels au niveau des parcelles de culture et des pâturages. Celles-ci ont contribué localement à une augmentation de la productivité de l'agriculture et de l'élevage. Il s'agit notamment de la régénération naturelle assistée (RNA), de la remise en valeur des terres, de la gestion communautaire des pâturages et de la petite irrigation maraîchère. Le portefeuille a également eu un impact modeste sur le capital humain, notamment en matière d'éducation et de santé, sur le capital social et l'autonomisation, en particulier pour les femmes, et sur les institutions et politiques rurales. Cependant, dans de nombreux cas, cette amélioration reste fragile face aux chocs extérieurs.

Ces innovations sont le fruit d'une combinaison judicieuse de prêts et de dons d'assistance technique du FIDA et d'un partenariat performant entre projets, institutions de recherche et groupes de bénéficiaires. La diffusion presque spontanée et la durabilité de ces interventions reposent sur leur simplicité et, surtout, sur leur utilité évidente et la forte implication des populations locales et de leurs organisations dans leur identification, leur planification et leur mise en œuvre.

Pour assurer la durabilité des acquis, les projets prévoyaient des stratégies de désengagement reposant essentiellement sur la participation des organisations de base et le renforcement de leurs capacités, deux aspects qui présentent en eux-mêmes une durabilité très variable.

La participation du FIDA à la concertation a été limitée par sa faible présence dans le pays, et elle n'a pris de l'ampleur que depuis quatre à cinq ans, essentiellement à travers les projets cofinancés et certains dons d'assistance technique. Des questions pertinentes ont été abordées telles que la Stratégie nationale de microfinance, la régionalisation de la Stratégie de développement rural (SDR) et la Stratégie nationale de gestion des banques céréalières. La participation du FIDA au PAC II, à travers l'IRDAR-RCI et en partenariat avec la Banque mondiale, montre que le Fonds a pris conscience que la concertation sur des questions institutionnelles de fond doit être menée en partenariat avec un acteur capable de poursuivre le dialogue avec les responsables gouvernementaux.

Recommandations

Dans la perspective de l'élaboration du nouveau COSOP du FIDA pour le Niger, l'EPP formule les quatre recommandations stratégiques suivantes :

Recommandation 1. Orienter les priorités stratégiques du programme du FIDA au Niger, d'abord sur le renforcement des capacités institutionnelles et ensuite sur la diversification des revenus ruraux, en maintenant le ciblage géographique de la région de Maradi.

Le prochain projet du FIDA, financé au moyen de l'allocation pour le cycle SAFP 2010 - 2012, devra s'attacher à diversifier les revenus ruraux, une attention particulière étant portée à l'agriculture irriguée marchande, à l'élevage et aux activités génératrices de revenus extra-agricoles, afin de réduire la dépendance des paysans à l'égard du système de production pluvial traditionnel, qui est en crise et subit des risques importants (sécheresses, fluctuations des marchés, etc.). Le projet devra promouvoir, de façon transversale et en partenariat avec d'autres donateurs, l'accès des ruraux pauvres aux marchés et le renforcement des services privés (fournisseurs d'intrants, services financiers ruraux etc.).

Il est recommandé, au moins pour la période de quatre ans couverte par l'IRDAR-RCI, de maintenir la concentration des moyens et des efforts sur la région de Maradi officiellement engagée avec le COSOP de 2006. Le prochain projet, axé sur la diversification des revenus, concentrera les efforts, au moins dans un premier temps, sur les 56 communes couvertes par l'IRDAR-RCI afin de mettre en valeur les capacités de gestion renforcées des communes et des services techniques déconcentrés.

Recommandation 2. Poursuivre l'évolution vers une approche-programme intégrée à la Stratégie de développement rural régionale dans la région de Maradi, conformément à l'esprit de la Déclaration de Paris sur l'harmonisation et l'alignement de l'aide.

Il est recommandé au FIDA de soutenir le processus de régionalisation de la SDR pour la région de Maradi, tel que souhaité par le Gouvernement, et d'intégrer pleinement les interventions financées par le FIDA à la SDR régionale, qui constituerait dès lors le programme dont le Gouvernement aurait la maîtrise.

Il conviendra de mettre à profit le processus d'élaboration du nouveau COSOP du FIDA, et en particulier toutes les analyses qui devront l'accompagner, pour approfondir les connaissances du Gouvernement et des PTF opérant dans la région concernant les contraintes et opportunités locales en matière de développement rural. Les orientations stratégiques et les modalités de mise en œuvre du nouveau COSOP du FIDA devront être définies conjointement avec le Gouvernement national et régional, et les PTF actifs dans la région de Maradi.

Le nouveau COSOP devra prévoir, à travers les activités hors prêts, d'accompagner les partenaires locaux (Gouvernement et société civile) dans la préparation de la SDR régionale de Maradi, d'appuyer la coordination de son exécution et de soutenir le suivi-évaluation de sa mise en œuvre. Il faudra revoir la Lettre d'entente de Maradi et le Cadre de concertation entre le Gouvernement et les PTF de la région de Maradi récemment créé en fonction de leur contribution à la mise en œuvre de la SDR régionale.

L'intégration du portefeuille et des activités hors prêts du FIDA à la SDR régionale de Maradi renforcera l'appropriation par les autorités régionales et les communautés des interventions financées par le FIDA. Elle permettra, en outre, de développer davantage les complémentarités et synergies au sein des interventions financées par le FIDA, mais aussi entre ces interventions et celles du Gouvernement et des autres PTF. Cette intégration devra également permettre d'améliorer l'harmonisation des procédures entre donateurs et instances publiques de manière à réduire les coûts de transaction à la charge du Gouvernement. Enfin, elle devrait ouvrir la possibilité de renforcer le suivi-évaluation des projets et de l'intégrer au dispositif de suivi-évaluation de la SDR régionale afin qu'il joue un rôle d'outil d'information sur les interventions et d'aide à la coordination et à la décision.

Recommandation 3. Poursuivre la promotion des innovations et leur application à plus grande échelle en faveur de la diversification des revenus des ruraux pauvres.

Les domaines dans lesquels le FIDA a accumulé une certaine expérience au Niger, pour lesquels il est nécessaire de poursuivre la recherche de solutions innovantes sont notamment la GRN, la petite irrigation, l'accès au foncier, l'accès au marché et le renforcement des moyens d'action des groupes marginalisés, les femmes en particulier. D'autres domaines pertinents méritent incontestablement un surcroît d'attention, tels que l'élevage sédentaire et les activités extra-agricoles (transformation de produits agricoles, artisanat, services etc.)

Le FIDA et le Gouvernement devraient exploiter pleinement l'expérience du PPILDA en matière d'approche de l'identification et de la promotion des innovations en milieu paysan, sans pour autant négliger la capitalisation des innovations et leur application à plus grande échelle, au-delà des projets et de la région de Maradi.

À cet effet, il est essentiel que le nouveau COSOP du FIDA pour le Niger comporte une stratégie réaliste de promotion et d'application à plus grande échelle des innovations issues des interventions sur le terrain, faisant pleinement usage d'activités hors prêts, à savoir : i) les partenariats entre communautés, institutions universitaires et de recherche et projets, pour poursuivre la recherche-développement et l'identification des innovations locales, assurer le suivi de l'application à plus grande échelle des innovations et en rendre compte à intervalles réguliers ; ii) la gestion des savoirs, pour assurer la capitalisation et la diffusion des innovations par les moyens appropriés aux différents publics ; et iii) la concertation, pour promouvoir l'appropriation institutionnelle des innovations.

Recommandation 4. Adapter le modèle opérationnel du FIDA au contexte particulier du Niger, considérant que le pays est confronté à pratiquement toutes les difficultés des pays les plus pauvres.

Compte tenu de la forte hétérogénéité des capacités des prestataires de services publics et privés au Niger en matière de techniques et de gestion, il convient de choisir plus judicieusement les partenaires d'exécution des projets, en fonction de leurs capacités, et de prévoir un accompagnement technique adéquat appelé à s'estomper au fil du temps. Cette assistance devrait concerner autant les domaines techniques, pour lequel les capacités ne sont pas encore disponibles localement, que la gestion administrative et financière des projets.

Il est également nécessaire de rechercher la simplicité dans les objectifs et les activités prévus dans le cadre des projets, en tenant compte de la capacité des partenaires d'exécution, qui devrait cependant s'améliorer progressivement. En outre, compte tenu du caractère souvent imprévisible des évolutions du contexte nigérien, il y a lieu de prévoir une souplesse suffisante dans la conception des interventions, afin d'être en mesure de les adapter en fonction de l'évolution de la situation. La réactivité du PPILDA à la crise alimentaire de 2004 - 2005 est un bon exemple de cette souplesse indispensable.

La supervision et l'appui à la mise en œuvre des interventions financées doivent être renforcés davantage, avec une participation accrue du FIDA, du Gouvernement et des autres partenaires impliqués. Il conviendrait d'augmenter la durée et la fréquence des missions de supervision, mais aussi de faire appel à des prestataires de réputation internationale pour fournir aux projets une assistance technique régulière à la mesure des besoins.