Évaluation de la performance du projet

Résumé

Le présent rapport fait état des résultats de l'évaluation de la performance du Projet de développement rural dans les zones montagneuses de la province d'Al-Haouz (PDRZMH), Royaume du Maroc.

Objectifs. L'évaluation de la performance du projet avait pour objectifs d'évaluer les résultats globaux du projet et de générer des enseignements et des recommandations utiles à la fois pour la conception d'opérations futures au Maroc et pour l'exécution des projets en cours dans le pays.

Méthodologie. L'évaluation a été réalisée conformément aux directives du Bureau indépendant de l'évaluation du FIDA (IOE) relatives à la validation des rapports d'achèvement de projet et à l'évaluation de la performance de projet1 et elle repose sur une analyse approfondie du rapport d'achèvement de projet et autres documents pertinents. De plus, l'évaluation tient compte des résultats d'une mission organisée au Maroc, qui a permis de conduire des entretiens à la capitale et sur le terrain. Les données recueillies sur le terrain devaient permettre de vérifier les informations issues de l'analyse bibliographique et de formuler une évaluation indépendante de la performance et de l'impact du projet.

. Compte tenu de la faiblesse des ressources allouées par IOE aux évaluations de performance de projet en général, il n'y a pas eu d'enquête quantitative. Les informations recueillies ont donc été essentiellement de nature qualitative et ont porté sur une série de thèmes limitée qui a été déterminée à l'issue de l'analyse des documents et en consultation avec le chargé de programme de pays (CPM).

Dans ce contexte, la pertinence et l'application de l'approche participative au niveau du "douar" (correspondant à un hameau), l'élaboration des "plans de développement de douar" et la durabilité des activités du projet ont fait l'objet d'une attention particulière.

Processus de l'évaluation de la performance du projet. La mission d'évaluation de la performance du projet a été réalisée en septembre 2013, en étroite coopération avec les pouvoirs publics. La mission a donné lieu à des visites de terrain sur des sites du projet et à des réunions et des entretiens avec des fonctionnaires, des membres de groupements appuyés par le projet, des agriculteurs et d'autres parties prenantes essentielles. Le rapport final de l'évaluation de la performance du projet a fait l'objet d'un examen collégial interne approfondi au sein d'IOE et a bénéficié d'observations de la part de la Division Proche-Orient, Afrique du Nord et Europe du FIDA et de la part du Gouvernement du Maroc.

Limites. Faute de disposer de méthodes d'évaluation quasi-expérimentales permettant d'évaluer les résultats "avant et après" et "avec et sans" le projet, et étant donné que d'autres donateurs, tels que la Banque mondiale, la Millenium Challenge Corporation et des organismes publics, exécutaient des projets qui contribuaient tous au développement général dans la région, il a été difficile de distinguer dans l'évaluation de la performance du projet les incidences respectives des différentes interventions.

De plus, un projet complémentaire financé par le FIDA (le Projet de développement de filières agricoles dans les zones montagneuses de la province d'Al-Haouz) a été approuvé en décembre 2011. Ce projet, ainsi que les autres, ont probablement eu une influence sur la situation actuelle. Cependant, on peut identifier les réalisations concrètes du PDRZMH, et les participants du projet se souviennent dans une large mesure de l'appui apporté par ce projet.

Contexte du projet. Le PDRZMH a été approuvé en 2000 et exécuté entre 2002 et 2011. Il a été conçu en tant qu'intervention pilote propre à promouvoir le développement d'une zone montagneuse particulièrement déshéritée. Il visait à expérimenter diverses approches susceptibles d'être ensuite appliquées à plus grande échelle et reproduites dans d'autres zones montagneuses du pays, à encourager la participation des bénéficiaires au moyen d'un processus de décentralisation, et à appuyer la création d'infrastructures socioéconomiques productives auxquelles les bénéficiaires puissent accéder.

Le projet avait pour objectif principal de favoriser un développement socioéconomique durable au profit des populations rurales défavorisées des zones montagneuses de la province d'Al-Haouz. Ses objectifs spécifiques étaient les suivants: i) renforcer la capacité d'autogestion des associations de base formelles et informelles; ii) améliorer les conditions de production, augmenter et diversifier les revenus agricoles et extra-agricoles des groupes cibles; iii) améliorer les conditions de vie des populations en facilitant leur accès aux infrastructures socio- économiques de base; iv) faciliter de manière durable de l'accès aux services financiers des populations pauvres et en particulier des femmes; et v) promouvoir la gestion durable des ressources naturelles.

. Les objectifs devaient être atteints dans le cadre d'interventions articulées autour de quatre composantes: i) renforcement des capacités et promotion du développement local; ii) mise en œuvre de programmes de développement local; iii) appui aux services financiers et aux micro-entreprises; et iv) appui institutionnel et coordination et gestion du projet.

. Au stade de la conception, le montant total des coûts du projet était de
30,2 millions d'USD, dont une contribution du FIDA de 18,0 millions d'USD. Les autres coûts du projet étaient pris en charge par le Gouvernement du Maroc (10,9 millions d'USD), les bénéficiaires (800 000 d'USD), et le Programme des
Nations Unies pour le développement (PNUD) et les municipalités et l'ONG choisie
pour assurer les activités de microcrédit (Caisse nationale de crédit agricole)
(500 000 d'USD). Le principal organisme d'exécution du projet était le Ministère de l'agriculture, la Direction provinciale de l'agriculture étant responsable de la gestion
globale de toutes les activités. Le Bureau des Nations Unies pour les services d'appui aux projets (UNOPS) a assuré l'appui à la supervision et l'exécution du projet jusqu'en 2007, après quoi le FIDA a directement supervisé le projet.

. Performance du projet. Le projet était cohérent avec les objectifs stratégiques du FIDA au Maroc et les stratégies du gouvernement, notamment la stratégie relative à l'agriculture pluviale et les programmes visant la construction d'infrastructures de base. Il est généralement considéré comme l'une des
premières tentatives véritables de mise en œuvre de la stratégie de développement rural formulée par le gouvernement en 1999 (la Stratégie 2020). L'accent mis sur les infrastructures, de même que les autres activités, répondaient aux besoins des populations pauvres comme en témoignait la cohérence entre les priorités
formulées par les populations elles-mêmes, dans le cadre du processus de planification participative, et les composantes du projet. De plus, la sous- composante relative aux questions de parité hommes-femmes était en prise sur les besoins des femmes rurales, dont la situation se caractérisait par un haut niveau d'analphabétisme, l'absence d'organisation et l'impossibilité d'accéder à des revenus.

Le projet a été conçu comme un projet de développement rural intégré. Les investissements majeurs dans les routes et les petits périmètres irrigués appuyaient le souhait du gouvernement d'en améliorer l'accessibilité au profit des populations rurales pauvres. La conséquence inévitable de la réalisation d'investissements lourds dans les infrastructures a été que les ressources disponibles pour certaines des autres composantes ont été relativement limitées, 
ce qui a créé des problèmes s'agissant de l'exécution. De même, le choix de cibler 17 communes éparpillées dans la province s'est forcément traduit par un ciblage moins précis que ne l'aurait permis une zone de projet moins étendue.

. L'approche la plus importante qui a été introduite par le PDRZMH a été l'élaboration participative de plans de développement local au niveau du douar (hameau). L'"approche douar" et les plans conçus dans ce cadre devaient constituer le fer de lance d'un important renforcement du pouvoir d'action des habitants des douars.
Ce processus prévoyait la détermination participative des besoins prioritaires des bénéficiaires, la création de nombreuses associations et organisations locales, et le renforcement des capacités des prestataires de services techniques au niveau du district. Les documents examinés et les visites de terrain démontrent que des résultats importants ont été obtenus au moyen de ce processus. Un grand nombre de plans de développement de douar ont été élaborés, ce qui signifie que la population a participé davantage à la détermination de ses besoins et de ses priorités et à l'entretien des petits périmètres irrigués, des points d'eau et d'autres
installations productives, par l'intermédiaire d'organisations locales. Il est également manifeste que les fonctionnaires de l'administration technique ont fait des progrès considérables du point de vue de la connaissance et de la compréhension des zones montagneuses.

Outre le processus de développement local participatif, des résultats importants ont été obtenus dans trois autres grands domaines d'investissement (infrastructures socioéconomiques, remise en état de petits périmètres irrigués, et conservation du sol et de l'eau). Plus précisément, 92 douars ont été dotés d'un accès à l'eau potable et 83 douars ont bénéficié de la construction de routes rurales. Grâce à ces améliorations, la distance à parcourir pour arriver aux écoles, centres de santé et autres services sociaux est moins longue. La remise en état de petits périmètres irrigués, notamment la réparation des canaux de dérivation (seguias), a permis d'étendre la surface irriguée, ce qui a favorisé la diversification des cultures et l'amélioration des rendements. L'application de mesures de conservation du sol et de l'eau (par exemple la construction de banquettes et murettes pour éviter le ravinement) a contribué à réduire l'érosion et à protéger les infrastructures de base.

. Le PDRZMH est devenu une référence importante au Maroc, non seulement pour le gouvernement et le FIDA mais aussi pour d'autres donateurs, s'agissant des modalités d'intervention participatives dans les zones montagneuses.

. En revanche, l'équipe de l'évaluation a observé que si l'élaboration de plans de développement de douar dépassait les objectifs en termes de nombre, le plus souvent ces plans donnaient lieu à des activités isolées et ne faisaient pas l'objet
de contrats-programmes d'action annuels intégrés, comme souhaité initialement. Il y avait plusieurs raisons à cela. Premièrement, les plans intégrés ne comportaient pas de budget annuel et il est rapidement apparu que les ressources étaient
insuffisantes pour couvrir plusieurs années d'activité. Par conséquent, les plans ne
pouvaient pas couvrir une série d'interventions concernant à la fois les services sociaux, les infrastructures de base et les activités génératrices de revenus mais devaient être centrés sur des activités séparées. Un certain nombre de problèmes méthodologiques se sont aussi posés (par exemple, le délai entre l'élaboration des plans et le lancement des activités sur le terrain était trop long et brisait l'élan). En conséquence, les plans ne sont pas devenus comme prévu des outils de planification, de gestion et de maintenance. Cependant, l'élaboration des plans a permis aux bénéficiaires et au personnel technique de recenser leurs besoins et de fournir des données de référence importantes sur la zone. En outre, les
partenariats du projet avec la Direction régionale des eaux et forêts et l'Institut
national de la recherche agronomique se sont heurtés à des problèmes qui ont eu des incidences sur les activités à réaliser. 
. Sur le plan de l'efficience, le taux de rentabilité économique (TRE) calculé était de
13,41%, soit un peu moins que l'estimation de 15% figurant dans la préévaluation. Si l'on met de côté les investissements communautaires, tels que les routes rurales
et l'adduction d'eau, le TRE s'élève à 28,2%. Étant donné que le projet était
exécuté dans une région particulièrement défavorisée et que le TRE ne prend pas en compte un certain nombre d'avantages sociaux tels que la diversification des
revenus, l'amélioration de l'assainissement, etc. l'équipe de l'évaluation estime qu'un TRE de 13% constitue une estimation raisonnable. Selon les documents du projet, les coûts de gestion ont été contenus. La période d'exécution du projet a toutefois été marquée par plusieurs retards (par exemple, la prise d'effet du prêt a
demandé 13 mois et deux semaines); il y a eu un ralentissement à mi-parcours en raison de problèmes de personnel (départs volontaires à la retraite et nombreux remplacements) qui ont entraîné une mauvaise gestion et des contraintes
budgétaires et, en conséquence, un prolongement de la période du projet de deux ans et demi.

. Dans l'ensemble, cependant, le projet a été considéré comme ayant contribué d'une manière satisfaisante à l'objectif global, c'est-à-dire le développement socioéconomique durable des populations rurales défavorisées de la zone. L'équipe de l'évaluation a jugé la pertinence et l'efficacité du projet satisfaisantes et l'efficience plutôt satisfaisante seulement.

. Du point de vue de l'impact sur la pauvreté rurale, les sources de revenus ont été diversifiées notamment grâce au développement des activités suivantes: élevage de petits ruminants, apiculture, activités génératrices de revenus qui se sont avérées rentables et aussi plantation d'arbres fruitiers (cerisiers, pruniers, pommiers, etc.). L'expansion des zones irriguées a entraîné une amélioration à la fois des rendements et des revenus. De plus, l'adduction d'eau potable a contribué à améliorer la situation sanitaire et fait gagner du temps. Les capacités ont été renforcées et l'évaluation a confirmé l'émergence d'un nouveau type de classe dirigeante, qui tranchait avec l'élite traditionnelle. Il s'agissait des jeunes et des dirigeants des associations locales, qui étaient de plus en plus rompus au travail communautaire et étaient capables de s'imposer dans l'arène politique locale. Certaines des difficultés rencontrées par le projet ont tenu au caractère ambitieux des objectifs fixés en matière de productivité agricole (par exemple, s'agissant des céréales, une augmentation de 50% en culture irriguée et de 25% en culture pluviale). De plus, et malgré une réelle progression de la productivité, l'équipe de l'évaluation a observé que l'impact aurait pu être plus important et plus généralisé si les agriculteurs avaient été davantage appuyés et encadrés notamment dans le domaine de l'arboriculture (choix des espèces, densité, taille, etc.). Globalement, toutefois, le projet a eu un impact satisfaisant sur la pauvreté rurale.

. En ce qui concerne la durabilité, l'environnement institutionnel d'ensemble semblait être favorable à la consolidation de certains acquis. Par exemple, d'autres programmes tels que le "Plan Maroc vert", l'Initiative nationale pour le développement humain, le Millennium Challenge Corporation étaient actifs dans la zone et allaient probablement tirer parti des résultats déjà obtenus. En outre, une nouvelle stratégie nationale relative aux zones de montagne est en cours de formulation et s'inscrira dans la dynamique lancée par le PDRZMH. D'autre part, certaines activités seront reprises dans le cadre du Projet de développement de filières agricoles dans les zones montagneuses de la province d'Al-Haouz. Cependant, de nombreuses réalisations demeurent fragiles. Les associations locales ont affiché une faible durabilité puisque seules 50% d'entre elles sont restées actives. Pour ce qui est des plans de développement de douar, leur durabilité a été très faible dans la mesure où ils ont été remplacés par des plans communaux, lesquels ne semblaient guère faire référence au travail réalisé dans le cadre du processus d'élaboration des plans de développement de douar. Les travaux de maintenance de certaines des infrastructures de base (pistes et seguias) méritent une attention particulière car il semble que leur entretien et leur renouvellement demandent des moyens qui dépassent largement ceux des associations créées à cet effet. L'équipe d'évaluation juge la durabilité des réalisations plutôt satisfaisante.

. Égalité des sexes et autonomisation des femmes Des efforts ont été déployés pour favoriser l'égalité entre les sexes et le projet a notamment organisé des cours d'alphabétisation, encouragé la présence de femmes dans les groupements et les associations et aidé les femmes à exercer des activités génératrices de revenus grâce à un accès à des formations et des services financiers (32% de bénéficiaires femmes). Les femmes ont effectivement accédé à l'eau potable et à l'alphabétisation mais les ressources allouées à la réalisation d'objectifs ambitieux dans un environnement conservateur ont été limitées. Par conséquent, il existait
un petit nombre d'exemples de coopératives de femmes qui fonctionnaient très bien mais la documentation montre que très peu des femmes ayant suivi une formation ont accédé à des sources de revenus stables et que, dans l'ensemble, le niveau de participation des femmes aux associations et aux groupements a été inférieur au niveau initialement prévu. En ce qui concerne l'alphabétisation, faute de locaux disponibles et de ressources suffisantes pour rémunérer les enseignants, le projet s'est heurté à des difficultés dans ce domaine. L'équipe de l'évaluation juge le critère égalité des sexes et autonomisation des femmes plutôt satisfaisant
seulement.

Le PDRZMH a été jugé comme étant un projet novateur, puisqu'il reposait sur la participation et l'autonomisation des bénéficiaires, deux concepts nouveaux dans la zone du projet quand celui-ci a été conçu - même si le FIDA n'était pas la seule organisation à appliquer cette approche. Les plans de développement de douar en particulier constituaient une réelle avancée, s'agissant de plans de développement intégrés élaborés par les bénéficiaires. Malgré les problèmes rencontrés, les plans ont permis de recueillir des données de référence importantes et de familiariser les bénéficiaires et les fonctionnaires provinciaux avec les approches participatives. Les améliorations du système productif, imputables à l'introduction de nouvelles espèces, aux activités de vulgarisation et à la mise en place d'unités de transformation ainsi qu'à l'organisation des producteurs, peuvent aussi être considérées comme des innovations dans certains douars où des pratiques agricoles très anciennes prévalaient encore.

Sur le plan de la application à plus grande échelle, certaines approches ont été reproduites dans d'autres projets, notamment un projet de développement fondé sur l'irrigation géré par la Banque mondiale. En outre, le projet complémentaire devrait appliquer à plus grande échelle certaines innovations introduites par le projet, en particulier dans le contexte des filières. Il n'est pas certain que des ressources du Plan Maroc Vert soient allouées à la application à plus grande échelle de certaines innovations promues par le projet, mais si cette transposition devait
se faire, des ressources publiques seraient nécessaires. Globalement, l'équipe de l'évaluation juge le critère innovation et application à plus grande échelle satisfaisant.

Performance des partenaires En 2007, le FIDA a pris en charge la supervision directe qui était assurée jusque-là par le Bureau des Nations Unies pour les services d'appui aux projets (UNOPS). Ce changement a été perçu comme une amélioration, dans la mesure où l'encadrement assuré par l'UNOPS semblait privilégier les questions administratives et financières au détriment de l'appui technique. En général, les missions de supervision du FIDA effectuées au moins une fois par an ont été jugées utiles, que ce soit du point de vue de l'appui à l'exécution du projet ou que ce soit du point de vue de la formulation de recommandations pertinentes. Cependant, il a été souligné qu'il pouvait être intéressant de diversifier la composition des équipes. Il a aussi été souligné qu'il 
fallait veiller à ce que les membres de l'équipe connaissent la problématique des zones montagneuses et aient de l'expérience en la matière.

Globalement, le gouvernement est intervenu avec efficacité. Le projet a rencontré des difficultés s'agissant du partenariat avec certaines institutions et administrations. Cela a notamment été le cas de la collaboration avec la Direction des forêts, en ce qui concerne certaines activités de développement pastoral et sylvopastoral, et du partenariat avec l'Institut national de la recherche agronomique, en ce qui concerne les activités d'appui aux services techniques de la Direction agricole provinciale aux fins de la mise en place d'essais culturaux. Ces problèmes ont été dus au fait que les institutions partenaires ne maîtrisaient pas
les ressources financières. Il semble aussi que l'allocation des fonds en temps utile ait parfois été difficile, ce qui a eu des répercussions sur l'exécution du projet. La performance du FIDA est jugée satisfaisante, tandis que la performance du gouvernement est jugée plutôt satisfaisante.

La performance globale du projet de développement rural dans les zones montagneuses de la province d'Al-Haouz (PDRZMH) est jugée satisfaisante. Les objectifs étaient pertinents, compte tenu des énormes difficultés rencontrées par les exploitants agricoles dans les zones montagneuses. Il était justifié d'opter pour une approche pilote dans la mesure où le projet était complexe et reposait sur une approche multisectorielle intégrée du développement rural. Le projet a contribué à une amélioration du niveau de vie (routes d'accès, irrigation et adduction d'eau potable). Le PDRZMH a aussi contribué au renforcement des capacités en matière de planification et de gestion, au moyen de l'adoption de l'"approche douar" à la fois au niveau du douar et au niveau de la province. Il s'agissait d'un projet pilote qui introduisait un certain nombre d'innovations et qui a été suivi par un projet complémentaire actuellement en cours d'exécution.

Les faiblesses mineures ont été liées au fait que la zone géographique ciblée était trop étendue et les activités trop variées. De même, le projet a rencontré des difficultés dans les domaines suivants: égalité des sexes et autonomisation des femmes, gestion des parcours et ressources sylvopastorales. Malgré un environnement institutionnel favorable, la durabilité d'un certain nombre d'avantages demeure précaire.

Principales recommandations
Planification communale. Afin d'assurer que le processus participatif futur sera durable, il semblerait logique d'inscrire un pareil exercice dans la planification communale qui est maintenant en place. L'adoption du plan de développement communal constitue une avancée significative sur la voie de la décentralisation, dont il convient de tenir compte dans toutes les opérations de développement en milieu rural, y compris les projets du FIDA. En effet, l'inscription systématique de ces opérations dans le cadre des plans de développement communal constituent un gage supplémentaire d'appropriation et de durabilité des actions de
développement.

Stratégie de développement durable dans les zones montagneuses. Une stratégie de développement durable dans les zones montagneuses du Maroc va bientôt voir le jour. Cette stratégie pourrait faire fond sur la longue expérience du FIDA dans ces zones, notamment en ce qui concerne les approches spécifiques de la conception des projets, les modalités d'intervention, etc. La valorisation de l'expérience du FIDA et d'autres organismes serait d'une grande utilité, notamment pour la nouvelle Direction chargée des zones rurales et des zones montagneuses,
et pourrait étayer directement l'élaboration de la stratégie et d'autres politiques.

Établissement de partenariats pour l'exécution du projet.L'établissement du partenariat entre les acteurs institutionnels participant à l'exécution doit être soigneusement analysé et préparé dès le stade de la formulation du projet afin de limiter autant que possible tout dysfonctionnement potentiel. Les aspects 
méthodologiques, administratifs et financiers doivent être correctement planifiés pour éviter les retards dans la mise en place des accords et, par voie de conséquence, dans la réalisation des activités de projet.

Vulgarisation agricole. Pour une diversification et une intensification durables des systèmes de culture, les exploitants agricoles doivent bénéficier d'un appui et d'une formation de longue haleine, afin d'acquérir des compétences techniques et un savoir-faire solides. Il faut également que les centres de recherche assurent un appui scientifique et technique aux fins de l'amélioration des connaissances techniques relatives aux zones montagneuses. Il convient donc d'accorder une attention particulière à la composante de vulgarisation agricole, lorsque des projets sont exécutés dans des zones où les pratiques agricoles sont plutôt traditionnelles.

1 FIDA. Guidelines for Project Completion Report Validation and Project Performance Assessment