Évaluation du programme de pays

Le partenariat clé et les utilisateurs de l'évaluation

De février à octobre 2005, le Bureau de l'évaluation du Fonds international de développement agricole (FIDA) a entrepris l'évaluation du programme de pays (EPP) pour le Rwanda, pour dresser un bilan des résultats et des impacts des opérations du programme pendant les dix dernières années (1994 – 2004) et en vue d'alimenter le processus de révision de l'Exposé des opportunités stratégiques de pays (COSOP).

Un partenariat clé de l'EPP a été constitué. Les membres de ce partenariat seront impliqués dans la mise en œuvre des recommandations de l'évaluation en participant au groupe de discussion sur le COSOP. Le partenariat clé est composé de représentants des autorités rwandaises (Ministère des finances et de la planification économique – MINECOFIN; Ministère de l'agriculture et des ressources animales – MINAGRI; Ministère de l'administration locale, du développement communautaire et des affaires sociales – MINALOC; Ministère du commerce, de l'industrie, de l'investissement, du tourisme et des coopératives – MINICOM; et Ministère du genre et de la promotion de la famille – MIGEPROFE), des organisations paysannes (Réseau des organisations paysannes du Rwanda – ROPARWA) et des institutions financières rwandaises (Union des banques populaires et Banque Nationale du Rwanda). En font également partie, le Coordonnateur des Agences des Nations Unies au Rwanda, le Chargé du portefeuille du Rwanda auprès de l'UNOPS, et les dirigeants respectifs du Département de Gestion des Programmes, de la Division Afrique méridionale et australe (PF) et du Bureau de l'évaluation du FIDA.

Le partenariat clé a discuté le document d'orientation de l'évaluation en mai 2005. Après une étude bibliographique de documents stratégiques et de projet, une mission d'évaluation a été effectuée au Rwanda en juin 2005. L'équipe d'évaluation a rencontré de nombreux acteurs concernés par le développement rural et agricole, à Kigali et dans les zones rurales où ont été ou sont réalisés les projets financés par le FIDA. À la fin de cette mission, l'aide-mémoire de l'équipe d'évaluation a été présenté aux membres du partenariat clé durant l'atelier de clôture de la mission. Au cours des mois d'août et de septembre, le rapport d'évaluation provisoire a été revu par les membres du partenariat clé, dont les commentaires ont contribué à la finalisation du rapport. Le rapport final a été communiqué au Gouvernement et aux autres parties prenantes en novembre 2005.

Cet Accord conclusif présente un résumé des constats principaux de l'EPP, et les modalités convenues entre ses signataires pour donner suite aux recommandations de l'évaluation. Il a été préparé suite à des discussions avec de nombreuses parties prenantes au Rwanda, durant un atelier à Kigali le 28 novembre 2005, suivies d'échanges écrits sur l'ébauche du rapport entre le FIDA et le Gouvernement du Rwanda. Le Bureau de l'évaluation du FIDA a facilité le processus menant à l'accord. Il a été approuvé et signé par le Gouvernement du Rwanda, représenté par MINECOFIN et MINAGRI et le Département de Gestion des Programmes du FIDA, le 13 janvier 2006 au siège du FIDA à Rome, en Italie.

Les principaux constats de l'évaluation

Constats par rapport au programme et à la stratégie du FIDA au Rwanda

Approche programme. Pendant la période étudiée (1994 – 2004), la stratégie du FIDA au Rwanda a été largement pertinente par rapport aux priorités nationales reflétées depuis 2000 dans le Document stratégique pour la réduction de la pauvreté (DSRP) et la Vision 2020 du Rwanda, et par rapport au mandat du FIDA. Des améliorations sur le plan de l'analyse peuvent être notées entre le COSOP de 1999 et celui de 2002. Cependant, l'analyse proposée dans ces deux documents reste encore trop limitée pour promouvoir une approche programme – selon la conception actuelle du terme – cohérente et complémentaire aux priorités nationales pour le secteur agricole. Bien que ces COSOP prévoyaient des synergies au sein du portefeuille FIDA et entre les projets financés par le FIDA et ceux financés par d'autres partenaires au développement, ils demeuraient essentiellement des documents administratifs plutôt que de réels outils de gestion stratégique et dynamique du programme du FIDA au Rwanda.

Rôle du FIDA au Rwanda. Le Fonds cible les pauvres géographiquement et se concentre sur les catégories vulnérables de la population. Il promeut le développement de groupes paysans et cherche à offrir des alternatives économiques en milieu rural. Dans ses efforts pour atténuer les causes fondamentales de la pauvreté, le FIDA se distingue des autres partenaires au développement par ses approches innovantes et flexibles. Il existe cependant des faiblesses au niveau de la priorité des cibles dans la mise en œuvre des actions ainsi que de nouvelles opportunités émergeantes de la politique de réforme foncière, de la décentralisation et des réformes administratives en cours, et du Plan stratégique pour la transformation de l'agriculture (PSTA).

Dialogue politique. De nombreuses parties prenantes au Rwanda ont considéré les efforts récents du FIDA à soutenir la formulation du PSTA comme une contribution importante à la formulation de politiques et voient le projet en préparation d'appui à la mise en œuvre du PSTA, principalement au travers de dispositifs pilotes, comme très pertinent. Pourtant, le dialogue politique a surtout été considéré comme un sous-produit évident des interventions au niveau des projets et peu d'attention a été donnée à faire remonter les expériences des projets dans un dialogue politique au niveau national. En plus, l'absence de présence locale permanente, des changements fréquents au niveau des gestionnaires du programme et des projets et le manque de ressources financières et humaines adéquates ont été autant de facteurs limitant la capacité du FIDA à s'engager de façon active et efficace dans un tel dialogue politique.

Thèmes transversaux: genre, environnement et prévention des conflits. Pour chacun de ces thèmes, l'analyse sur laquelle reposent la stratégie de pays et des documents de projet n'a pas été suffisamment basée sur une compréhension holistique et exacte des réalités sociales et économiques. En conséquence, ni la formulation ni la mise en œuvre des projets n'ont compris les éléments appropriés pour améliorer l'égalité des sexes, éviter les impacts négatifs sur les ressources naturelles ou contribuer à une reconstruction et réconciliation post-conflit dans le long terme.

Développement des capacités. Bien que condition indispensable à la durabilité, le développement des capacités, aussi bien des parties prenantes que du personnel de projets, demeure un défi majeur au niveau du programme FIDA au Rwanda. Les décaissements des projets en ce qui a trait au renforcement des capacités se révèlent généralement plus lents et plus bas que les budgets prévus, une indication du manque de priorité accordé à cet élément par les maîtres d'œuvre des projets.

Stratégies de durabilité dans la formulation des projets. Les documents de planification des projets du FIDA sont généralement bien conçus. Ils donnent cependant trop peu d'attention à l'analyse des conditions critiques et aux risques, comme le désistement d'un co-bailleur. Des stratégies de désengagement adéquates y font aussi souvent défaut.

Microfinance. Les mécanismes de mise à disposition par les projets de fonds de garantie ou de crédits auprès des institutions de microfinance participantes et les faibles taux de recouvrement rendent la pérennisation des lignes de crédit proposées très improbable. Depuis 2000, des progrès notables par rapport à la microfinance ont été faits dans le programme du FIDA, ce qui est reflété dans la formulation des projets depuis 2004. Des résultats tangibles de cette nouvelle approche adoptée dans plusieurs projets pour appuyer la durabilité financière des institutions locales sont attendus bientôt.

Constats concernant la mise en œuvre des interventions appuyées par le FIDA au Rwanda

Participation et appropriation. Mis à part le Ministère de tutelle, les autres ministères concernés par les interventions financées par le FIDA sont trop peu impliqués dans la formulation et la mise en œuvre des projets. Ceci limite les opportunités de prendre en compte des perspectives transversales et de suivre une approche intégrée. Les comités de pilotage des projets, en général, n'assument pas le rôle qui leur est dévolu dans les discussions stratégiques sur les orientations du projet ou sur les ajustements nécessaires pour assurer l'atteinte des objectifs de développement des projets. Il y a habituellement un manque d'appropriation des documents de projets par les ministères de tutelle et les unités de gestion de projet. Ceci se traduit parfois en des divergences sur le plan des priorités des projets, un manque de respect de ces priorités et une observation insuffisante des approches de mise en œuvre planifiées. Les méthodes participatives ne sont pas encore effectivement utilisées dans les projets financés par le FIDA. Les populations et institutions appuyées par le FIDA sont souvent considérées comme des bénéficiaires plutôt que des parties prenantes ou des partenaires invités et habilités à prendre part dans le processus de décision des projets. Il faut aussi noter que le rôle des comités de développement communautaires (CDC) au niveau des districts mérite clarification, car ces CDC ont tendance à trop prendre part dans la gestion opérationnelle des projets plutôt que de se concentrer sur la planification stratégique comme il était prévu dans le cadre national.

Performance des partenaires. Des défauts sur le plan de la gestion des projets ont des implications sur la performance des partenaires du FIDA, notamment le fort taux de roulement du personnel des unités de projet et des retards dans le décaissement des fonds de contrepartie du gouvernement. La performance des prestataires de services aux projets est parfois réduite par le manque de moyens et de flexibilité en termes de temps et de procédures dont elles auraient besoin pour faire bénéficier pleinement les projets de leur expertise.

Questions fiduciaires. Les projets souffrent dans plusieurs cas de problèmes de décaissement dus à la structure complexe d'approbation à quatre étapes (projet, Ministère de tutelle, institution coopérante et FIDA) et, surtout, au manque de familiarité du personnel de projet avec les règles administratives, financières et de passation de marché. Dans certains cas, les retards de décaissement sont dus aux délais dans le traitement des demandes de décaissement.

Suivi et évaluation (S&E). Le système de S&E, en particulier en ce qui a trait à l'atteinte des impacts, reste déficitaire. Bien que certains outils utiles de S&E aient été développés par les projets, il y a un manque de conformité entre les projets et le système de suivi de la pauvreté du Gouvernement. Ceci limite, entre autres, la possibilité de se prononcer sur la contribution du FIDA à la réduction de la pauvreté et, au niveau national, à l'atteinte des Objectifs de développement du millénaire.

Les recommandations retenues de l'évaluation

Recommandations pour le programme et la stratégie du FIDA au Rwanda

Approche programme. Le FIDA, bâtissant sur une présence locale accrue, devrait mettre en place une stratégie et une gestion sous forme de programme (plutôt que de projet), à travers le développement de nouveaux mécanismes de coordination. Cette approche devrait inclure:

• des projets conçus et gérés comme étant les piliers d'un programme plus large, appartenant et géré par le Gouvernement, venant en appui au développement et à la mise en œuvre des politiques du gouvernement dans les secteurs appuyés;
• des synergies et complémentarités bien planifiées entre les projets financés par le FIDA au sein du programme;
• une compréhension claire des rôles et des relations entre tous les acteurs dans les secteurs appuyés, à tous les niveaux (national, provincial et local) avec référence au cadre institutionnel du pays et à la politique de décentralisation;
• une analyse des appuis qui pourraient être donnés à ces différents acteurs, incluant le gouvernement, les organisations de la société civile, les organisations paysannes, le secteur privé et les institutions académiques;
• en concordance avec la Déclaration de Paris sur l'harmonisation de l'aide au développement, des partenariats plus larges et plus forts avec d'autres partenaires au développement, et une évaluation de la performance des partenaires par le Gouvernement;
• un système de S&E au niveau du programme harmonisé avec le système de S&E des projets et le système de suivi du DSRP du Gouvernement, qui rend possible aussi le suivi des changements continuels dans l'environnement extérieur permettant le pilotage du programme et des projets FIDA.

Pour assurer une coordination efficace du programme, un Comité de pilotage du programme devrait être formé, constitué du FIDA, du Gouvernement et des autres parties prenantes principales. Ce comité organisera, en autres, une revue conjointe annuelle du programme. Une équipe de pays devrait aussi être constituée pour faciliter et appuyer la mise en œuvre du programme.
Au vu des exigences multiples pour une approche programme intégrée, le développement du futur COSOP gagnerait à s'étendre sur une période plus longue, avec des moyens adéquats. Considérant que les attributions aux programmes de pays se basent actuellement sur un système d'allocation basé sur la performance, le processus d'évaluation de la performance devrait prévoir la participation entière du Gouvernement en assurant que ce dernier soit informé des critères et scores.

Rôle du FIDA au Rwanda. Le FIDA et ses partenaires, dans leur réflexion sur le rôle du FIDA au Rwanda et les orientations stratégiques du prochain COSOP, devraient concentrer les interventions appuyées par le FIDA sur les groupes cibles suivants (en particulier dans les domaines de l'agriculture, de l'élevage et des activités non agricoles):

• les populations pauvres du pays, en se référant aux catégories de pauvreté définies dans le DSRP;
• les femmes productrices et économiquement actives en milieu rural;
• les organisations paysannes, étant donné leur rôle important d'interlocuteur politique et économique représentant les paysans dans le contexte de gouvernance décentralisée;
• les jeunes du milieu rural, en particulier visant le développement de leurs compétences entrepreneuriales pour attaquer leur sous-emploi élevé.

En plus, des changements récents au niveau des politiques et dans l'environnement socio-économique méritent une attention particulière dans le programme du FIDA:

• la réforme foncière et ses effets sur le développement rural et agricole;
• le PSTA et ses possibles conséquences positives sur les ruraux pauvres, notamment au travers du renforcement du système de recherche et de vulgarisation agricole, et la transformation et la commercialisation des produits agricoles;
• la politique de décentralisation et les besoins qu'elle apporte par rapport au développement des capacités administratives au niveau des districts et secteurs et, en particulier, des centres de développement régionaux;
• la politique sur la microfinance en préparation et l'appui aux institutions de microfinance existantes dans les zones rurales pour que celles-ci puissent atteindre les pauvres tout en respectant les nouvelles règles mises en place par la Banque Nationale du Rwanda;
• le VIH/SIDA et ses impacts sur les communautés rurales;
• les progrès récents en télécommunications et en technologies de l'information bientôt accessibles en zone rurales.

Dialogue politique. Le Gouvernement et le FIDA devraient définir des domaines prioritaires pour le dialogue politique auquel le fonds peut contribuer au Rwanda, et expliciter ses objectifs dans le COSOP à venir. Le dialogue politique devrait être mené en collaboration avec d'autres partenaires stratégiques pertinents, en incluant la société civile et les organisations paysannes. La contribution du FIDA au dialogue politique devrait en premier lieu être alimentée par les expériences des projets. Une participation active dans le dialogue politique nécessitera une présence locale accrue et des moyens spécifiques. Ceci pourrait être atteint de façon réaliste par une formalisation de l'équipe de pays, animée par le Chargé de liaison du FIDA nommé localement.
Le dialogue politique devrait être réalisé en partenariat, à travers les canaux prévus par le Gouvernement du Rwanda. Ainsi, le FIDA devrait prendre part de façon plus active dans le Groupe consultatif des partenaires au développement (GCPD), constitué des partenaires au développement principaux et des ministères partenaires. Dans ce sens, le Chargé de liaison du FIDA et les coordinateurs de projet devraient poursuivre leur participation dans les sous-groupes du GCPD traitant du développement rural, du secteur privé et de la décentralisation.

Thèmes transversaux: genre, environnement et prévention des conflits.

• Afin d'améliorer ses impacts à l'égard des populations féminines, le FIDA devrait développer une approche systématique pour intégrer les questions liées au genre dans l'ensemble de son programme au Rwanda. Des indicateurs différenciés selon le genre devraient être utilisés et reflétés au sein du système de S&E à l'échelle des projets en compilant et analysant des données désagrégées. En même temps, le FIDA devrait faire un effort spécifique pour accroître la conscience et la sensibilité des équipes de projet et d'assistance technique sur les questions liées au genre, et ceci à tout niveau de responsabilité.
• Les projets financés par le FIDA devraient promouvoir l'utilisation durable des ressources naturelles (terre, eau et forêts) et éviter les effets négatifs sur l'environnement de leurs activités.
• Dans des situations similaires, le FIDA devrait incorporer davantage d'éléments et outils d'analyse, tant au niveau du programme de pays qu'au niveau des projets, pour s'assurer qu'il contribue à la reconstruction et la réconciliation. Ces éléments devraient prendre en compte en particulier la réconciliation, la contribution à un climat de confiance et la préservation de l'équité entre les citoyens et citoyennes.

Développement des capacités. En vue de promouvoir un développement durable, le FIDA, le Gouvernement et les équipes de projet devraient mettre plus d'accent sur le développement des capacités d'organisations à la base et des institutions publiques. Le programme et les projets financés par le FIDA devraient:

• intégrer le développement des capacités comme un processus à long terme dans la formulation et la mise en œuvre de son programme;
• attribuer plus d'attention au développement des capacités de planification, de gestion, d'organisation et de dialogue des parties prenantes et, en particulier, des organisations paysannes;
• baser les activités de renforcement des capacités sur une identification préalable des besoins et suivre les progrès pour mieux concentrer les efforts;
• utiliser une approche du développement des capacités plus large que la formation en salle, incluant l'apprentissage par la pratique, l'échange d'expériences, les visites de terrain, les moyens de communication de masse (magazines, radio communautaire), etc.;
• former les formateurs et assurer que ceux-ci appliquent les méthodes de formation participative, faisant usage des connaissances et expériences préalables des apprenants comme base du développement de leurs capacités;
• voir le renforcement des capacités au sein du programme FIDA et des structures de projet dans le cadre plus large de la gestion des ressources humaines, en assurant des descriptions de poste bien claires, le recrutement de personnel adapté, le suivi de la performance du personnel, l'utilisation adaptée de stimulants et la création d'un environnement de travail motivant afin de maintenir les employés compétents.

Stratégies de durabilité dans la formulation des projets. Les documents de formulation de projet devraient accorder davantage d'importance à l'estimation des risques. Ils devraient promouvoir une approche de processus plus flexible plutôt qu'une approche rigidement planifiée, pour assurer la durabilité des structures mises en place par les projets. Des stratégies de désengagement progressif devraient être prises en compte dès le début des interventions se fondant sur des partenariats, en particulier avec les autorités locales et les organisations de la société civile à la base, qui devraient opérer comme co-gestionnaires des activités de projet. Les stratégies de désengagement devraient être remises sur table et revalidées par le FIDA et ses partenaires au moment de la revue à mi-parcours des projets.

Microfinance. Le programme et les projets FIDA devraient continuer à utiliser et appuyer les institutions financières existantes en zones rurales, afin de promouvoir l'accès des ruraux pauvres à des services financiers durables, en considérant ces institutions comme de véritables structures organisationnelles du monde rurale et non seulement comme des prestataires de services aux projets. Une étude approfondie de l'état actuel des institutions de microfinance opérant en zones rurales est nécessaire pour focaliser les appuis du FIDA auprès de ces institutions, en particulier pour les aider à adopter le nouveau cadre régulateur et pour assurer l'accès des pauvres à leurs services.

Recommandations pour la gestion des interventions du FIDA au Rwanda

Participation et appropriation. La participation active de toutes les parties prenantes, y inclus les populations et institutions appuyées, dans les processus de décision au niveau de la planification et la mise en œuvre du programme du FIDA et des projets ainsi que dans le S&E, apparaît crucial pour garantir l'appropriation des activités et de leurs résultats. Parce que la participation et l'appropriation sont des ingrédients indispensables de la durabilité, celles-ci devraient être promues à tous les niveaux. Pour cela:

• le Gouvernement et le FIDA devraient développer l'approche et les outils appropriés afin d'habiliter les différents acteurs de projets aux approches participatives. Le Gouvernement et le FIDA devraient porter une attention particulière à la mise en œuvre de ces approches par ses unités de coordination de projets et les structures institutionnelles décentralisées. À cette fin, les projets devraient promouvoir des méthodes d'animation rurale, permettant une meilleure communication, notamment entre les parties prenantes et les équipes projets, les prestataires de services et les communautés rurales.
• le FIDA et le Gouvernement devraient développer et encourager le processus consultatif pour la planification et la mise en oeuvre des projets financés par le FIDA, notamment par le biais de l'élargissement des Comités de pilotage à d'autres acteurs et le renforcement de leur mandat de supervision stratégique. Cette consultation permettrait une meilleure intégration stratégique des interventions appuyées par le FIDA et surtout une gestion plus intégrée de chaque projet. Des mécanismes bien réfléchis de participation et un dialogue fréquent entre les partenaires principaux dans la mise en œuvre des projets, assureraient une compréhension commune et soutenue des objectifs et approches des projets.

Performance des partenaires. Le Gouvernement devrait assurer la stabilité des équipes d'UCP à travers des procédures de sélection adéquates et la création d'un environnement de travail stimulant. Un effort particulier est requis de la part du Gouvernement pour assurer le transfert des compétences lors d'un changement de personnel. Le Gouvernement devrait faciliter la mise en œuvre de projets en évitant les délais de décaissement des fonds de contrepartie et en vérifiant la fluidité de réalisation des contrats avec les prestataires de services. Une plus grande flexibilité peut être requise dans l'utilisation de compétences et connaissances quand et où cela s'avère nécessaire pour permettre aux projets de bénéficier de façon optimale d'une expertise extérieure.

Procédures fiduciaires. Le FIDA, le Gouvernement et l'institution coopérante gagneraient à revoir, simplifier (si possible) et harmoniser les procédures administratives et financières de gestion de projet. Ces procédures devraient clairement prescrire des délais de réaction associés aux différentes étapes administratives et financières pour les différentes institutions impliqués. De leur côté, les unités de gestion de projet devraient élaborer des plans de travail et budgétaires plus réalistes, moins ambitieux. Elles devraient aussi assurer à leur personnel une maîtrise suffisante des règles de passation des marchés et des autres procédures du FIDA et de l'UNOPS.

Suivi et évaluation. Les systèmes de S&E au niveau des projets et du programme et les indicateurs de S&E devraient être harmonisés et articulés avec les outils développés par les autorités rwandaises pour suivre le DSRP. Les outils de S&E développés par le FIDA pour mesurer l'impact de ses interventions sur la pauvreté rurale (Système de gestion par les résultats et l'impact - RIMS) devraient être utilisés pour compléter le système national au niveau du programme et des projets. Pour améliorer le S&E dans les projets financés par le FIDA, les unités de S&E devraient être dotées des moyens humains et matériels adéquats et, si nécessaire, être formés. Des réunions régulières entre les unités de S&E des différents projets devraient être organisées afin d'échanger sur les techniques de suivi et sur les résultats. Par ailleurs, le FIDA et le Gouvernement devraient, dans leur approche de partenariat, mettre plus d'emphase sur le développement des capacités des acteurs clés à faire leur propre suivi et évaluation.

Signatures

Cet Accord conclusif reflète les constats et recommandations principaux de l'Évaluation du programme de pays, comme convenus entre le Gouvernement du Rwanda et le Département de Gestion des Programmes du FIDA. Ces recommandations seront prises en compte dans la formulation de la stratégie future du FIDA au Rwanda, qui sera présentée dans l'Exposé des opportunités stratégiques 2006-2011.