Résumé exécutif

Cette évaluation du programme de pays (EPP) est la seconde à être conduite au Sénégal [1] . L'EPP porte sur la période 2004-2013. Elle prend en considération les programmes d'options stratégiques de pays (COSOP) de 2004 et de 2010. Tout d'abord, l'EPP 2013 a vérifié dans quelle mesure les recommandations de l'EPP 2004 ont été prises en compte dans les COSOP 2004 et 2010 et dans leur mise en œuvre. Du point de vue des projets, l'analyse du portefeuille se concentre sur six d'entre eux: i) Projet de promotion de l'entrepreneuriat rural – Phase II (PROMER II); ii) Projet de services agricoles et organisations de producteurs – Phase II (PSAOP II); iii) Projet de développement agricole de Matam – Phase II (PRODAM II); iv) Projet d'appui aux filières agricoles (PAFA); v) PAFA-Extension (tout récemment approuvé); et vi) Programme d'appui au développement agricole et à l'entrepreneuriat rural (PADAER). Il faut préciser que l'EPP inclut également, aux fins d'apprentissage, les premières phases respectives du PSAOP, du PROMER et du PRODAM. Toutefois, celles-ci n'ont pas été notées dans l'EPP. Le PAFA, à mi-parcours de sa mise en œuvre, est noté uniquement pour sa pertinence, ainsi que les deux plus récents projets (PADAER et le PAFA-Extension).
Depuis le début de ses opérations au Sénégal en 1979, le FIDA a financé 16 projets dans le pays (voir liste des projets financés par le FIDA à l'annexe II), dont 3 actifs en janvier 2013, pour un coût total de 428,6 millions d'USD dont 208,6 millions (48,6%) sont des prêts du FIDA à conditions favorables. La contribution de l'État est de 88,6 millions (20,67%), celle des bénéficiaires de 18,9 millions (4,41%). Les cofinancements représentent 112,5 millions (26,26%), dont celui de la Banque ouest africaine de développement (BOAD) de 22,6 millions (5,4%), celui de la Banque mondiale de 20 millions (4,7%) et celui du Fonds de l'OPEP pour le développement international de 9,1 millions (2,1%). Parmi les bailleurs bilatéraux, on peut inclure la contribution du fonds fiduciaire du Mécanisme de cofinancement espagnol pour la sécurité alimentaire (2,6%). Le FIDA a approuvé sa première stratégie (COSOP) au Sénégal en avril 1998, la deuxième en 2004 et la dernière en 2010.
Contexte national. La République du Sénégal demeure l'un des régimes politiques les plus avancés d'Afrique subsaharienne en termes de démocratie et fait partie des pays africains les plus industrialisés de la région. Elle est classée dans la tranche inférieure des pays à revenu intermédiaire par la Banque mondiale , avec un taux de croissance de 3,7%. Pourtant, la prévalence de la pauvreté reste élevée (46,7% en 2011) et le milieu rural contribue à hauteur de 65% à la pauvreté, pour une population de moins de 55% du total.
Les terres arables ne représentent que 19% de la superficie nationale et sont inégalement réparties entre les différentes zones agro-écologiques du pays. Les mises en valeur agricoles dépassent, depuis 2008, 79% des terres arables, après avoir plafonné pendant longtemps. Le riz représente plus de 50% de la consommation de céréales, mais les deux tiers sont importés, principalement d'Asie. La filière arachide joue encore un rôle important dans le développement du secteur agricole et de l'économie du Sénégal. D'autres filières, tels le mil, le niébé et le sésame, présentent un bon potentiel de développement, mais font face à des contraintes, dont, entre autres, l'accès au crédit qui demeure difficile ainsi que l'accès au foncier. 
Les investissements de l'État dans l'agriculture sont de plus en plus importants et respectent les engagements requis par le traité de Maputo, mais sans toutefois, entre 2000 et 2008, arriver à stimuler la croissance du secteur en conséquence (1,5% pour la période) car d'autres facteurs ont joué contre les effets positifs de ces investissements, dont les bas prix agricoles et les politiques de marketing et de subsides qui peuvent éroder ou annuler le bénéfice de l'investissement dans l'agriculture.
Portefeuille des projets
La pertinence du portefeuille du FIDA est jugée satisfaisante. Les recommandations stratégiques formulées par l'EPP 2004 viennent la renforcer, comme par exemple le ciblage géographique et des bénéficiaires avec l'adoption des zones à haut potentiel de développement économique et de solutions dans les projets pour faciliter l'accès au crédit. Le FIDA a accordé beaucoup d'attention à la conception des projets bien qu'il y ait des améliorations à apporter, notamment en limitant les attentes souvent démesurées à cette étape des projets. 
Les objectifs des projets sont bien alignés aux stratégies du Gouvernement et aux besoins des bénéficiaires. Le PSAOP II a appuyé stratégiquement le désengagement du secteur public des activités productives et commerciales, la déconcentration du personnel sectoriel, le financement durable des services agricoles régis par la demande. Le partenariat avec les organisations de producteurs est aussi stratégique pour atteindre les paysans pauvres (ciblage et impact), adapter les activités des projets aux besoins des producteurs et ancrer les activités et le soutien des projets dans la durée. Le PROMER s'inscrit dans la Lettre de politique sectorielle des micro et petites entreprises et dans les politiques du FIDA et dans le COSOP, en se concentrant sur la promotion de micro-entreprises rurales ciblant des métiers non agricoles. Les investissements en infrastructures agricoles représentent la plus grande catégorie de dépenses des projets. Ils sont indispensables pour transformer l'agriculture traditionnelle de subsistance en une production orientée vers le marché. Le PRODAM y a contribué avec le désenclavement des communautés. Quant au PAFA et au PAFA-Extension, ils concrétisent l'évolution du portefeuille en ligne avec les stratégies du FIDA et avec la Loi d'orientation agro-sylvo-pastorale (LOASP), qui s'éloigne du modèle multi composantes de production agricole et se tourne davantage vers la rentabilité économique, avec un rôle important des opérateurs de marché et la promotion du dialogue entre tous les acteurs dans une perspective de filière.
L'efficacité du portefeuille a été plutôt satisfaisante. Le PSAOP II a en partie atteint ses objectifs. L'Agence nationale de conseil agricole et rural (ANCAR), créée pour soutenir l'offre de services agricoles axée sur la demande, n'a pas pu donner une couverture nationale à ses services de proximité en raison d'un manque de ressources financières, d'instabilité institutionnelle et de l'échec dans l'adhésion à sa mission originelle. Par contre, l'objectif de renforcer l'accès des petits producteurs aux services et innovations agricoles durables et variés, a été un succès, avec l'instauration d'un système de recherche compétitive orientée par la demande.
Le PRODAM II a aussi donné une grande importance au soutien des organisations de producteurs, en combinaison avec l'investissement en infrastructures agricoles, jugé comme l'un des facteurs porteurs de résultats pour l'augmentation de la production. Le choix du type et de la dimension des infrastructures ont influé positivement sur l'efficacité. Les mécanismes communautaires locaux de gouvernance qui gèrent les infrastructures organisent aussi leur maintenance et épargnent en vue de leur remplacement. Cependant, l'EPP a relevé de nombreux exemples qui dénotent que les capacités d'innover des organisations sont encore limitées dès que des facteurs imprévus surgissent. Ces limites indiquent qu'il y a de la place pour l'amélioration de leur résilience.
Bien que les objectifs stratégiques du PROMER II soient jugés pertinents, le niveau de complexité et d'ambiguïté de sa conception a engendré des problèmes d'efficacité. Les retards importants dans la mise en œuvre ont affecté la cohérence de l'ensemble du programme de pays ainsi que l'approche de développement local préconisées par l'EPP 2004. Le manque de précision dans les indicateurs a notamment rendu impossible de juger objectivement le degré d'atteinte des résultats, en particulier la capacité de créer des entreprises fortes, capables d'engendrer des emplois stables. Les organisations professionnelles existantes, qui sont institutionnellement faibles et manquent de ressources pour renforcer leurs membres, ont reçu des appuis sous forme de formation, mais bien moindre que ceux fournis aux entreprises. Vers la fin du projet, le PROMER a adopté quelques-unes de ces voies, mais c'était trop peu et trop tard.
L'efficience a également été jugée plutôt satisfaisante. Parmi les projets inclus dans cette EPP, le PSAOP II a été le projet qui a eu le plus grand effet-levier. La contribution du FIDA était seulement de 6,3 millions d'USD (dont 0,3 million d'USD était un don), alors que celle du Gouvernement était de 20,7 millions d'USD, et celle de la Banque mondiale (cofinanceur) de 20 millions d'USD. 
Le coût moyen de la gestion [2] des projets inclus dans cette EPP est d'environ 14% du coût total des projets. Ce coût est largement aligné sur le coût moyen de gestion des projets FIDA en Afrique de l'Ouest et du centre. Il faut noter cependant que les retards dans plusieurs projets, en plus d'affecter leur efficience, ont eu des conséquences néfastes sur l'ensemble du portefeuille. 
Il y a peu d'informations sur la rentabilité économique effective des projets. Pour le PRODAM II, le taux de rentabilité interne économique (TRIE) obtenu a été de 38%, ce qui double le TRIE projeté ex ante du rapport de pré-évaluation du projet. Concernant le PSAOP II, l'analyse financière, incluse dans le rapport de pré-évaluation, donne un TRIE de 20%, supérieur aux coûts d'opportunité du capital estimé à 12%. Le rapport d'achèvement n'inclut pas le calcul du TRIE à la fin du projet. Pour le PROMER II, le TRIE, à l'étape de pré-évaluation, était estimé à 17%, mais comme les objectifs cibles ont été beaucoup rabaissés durant la mise en œuvre du projet, le TRIE à la clôture devrait être moins satisfaisant qu'à la pré-évaluation.
Impact sur la pauvreté rurale. Le portefeuille a contribué à une augmentation des revenus des pauvres ruraux, quoique de façon inégale. Celle-ci est avant tout attribuée à l'augmentation de la production et de la productivité, donc surtout au PSAOP et au PRODAM. L'augmentation des revenus est également significative dans l'approche filière, notamment avec l'augmentation rapide du nombre de contrats entre les organisations de producteurs et les opérateurs de marché du PAFA. En ce qui concerne le PROMER, quelques témoignages illustrent une augmentation de revenus, mais peu de données fiables sont disponibles. 
Les projets ont généralement contribué à l'augmentation des rendements et de la production agricole des ménages. C'est le cas de la production de riz (système de riziculture intensive) et de maïs (périmètres irrigués villageois [PIV)) dans le Walo, de mil et de sorgho dans le Ferlo, et des produits horticoles dans le Diéry, ainsi que la production de lait (PRODAM), avec une augmentation de production suffisante pour assurer l'autosuffisance vivrière des bénéficiaires et vendre les excédents, sans toutefois pouvoir préjuger de sa durabilité à plus long terme. Le PAFA, à mi-parcours dans sa mise en œuvre, constate des rendements record pour le mil, le maïs et le sorgho. On constate des impacts de la deuxième phase du PSAOP sur les rendements, la production et les revenus des ménages, en particulier à travers les innovations apportées par le financement compétitif du Fonds national de recherche agricole et agroalimentaire (FNRAA).
Le renforcement des capacités est un élément fort du programme de pays. Il a contribué à de meilleures capacités de gouvernance (gérer/négocier et faire du plaidoyer) et à s'organiser en filière ainsi qu'à ajouter de la plus-value aux produits. De meilleures capacités de gestion et de négociation sont rapportées dans tous les projets, avec toutefois de la marge pour certaines améliorations. 
Face aux défis environnementaux et climatiques, le programme de pays n'a pas pris de mesures stratégiques ni programmatiques. Il s'en tient à des interventions ponctuelles, par exemple, la sensibilisation des unités pastorales au respect des dispositions des plans de gestion des pâturages, l'appui à la diversification des productions, ou encore l'appui aux organisations de producteurs via les conseils agricoles de proximité et les liens étroits établis avec la recherche pour adopter les techniques les mieux adaptées à la productivité. Ces mesures ne sont pas suffisantes au vu de l'importance des défis auxquels le Sénégal est confronté dans le secteur agricole. Il faut noter que le PADAER semble amorcer une approche plus programmatique.
Plusieurs points névralgiques structurels affectent la durabilité de l'ensemble du programme appuyé par le FIDA, au niveau national. Le secteur agricole continue à souffrir d'instabilité dans son leadership politique. Ses déficiences (faible coordination, éparpillement physique des services du ministère de l'Agriculture et de l'Équipement) ont conduit à l'échec ou au retard de plusieurs réformes prévues par la LOASP. À ceci s'ajoute la problématique du Gouvernement pour maintenir les acquis du portefeuille et permettre aux services locaux déconcentrés de pleinement jouer leur rôle.
Les projets appuyés par le FIDA tentent, avec plus ou moins de succès, de compenser ces défaillances structurelles en renforçant les capacités des services techniques et administratifs déconcentrés. Ces efforts se limitent toutefois à la durée de vie des projets et ceux-ci sont encore timides dans les stratégies de sortie. L'effort de renforcement de la Direction de l'analyse, de la prévision et des statistiques agricoles (DAPS) au sein du Ministère de l'agriculture et de l'équipement rural (MAER) dans sa capacité de concevoir un système de suivi sectoriel et d'en effectuer un suivi stratégique (don Projet d'appui au système de suivi-évaluation du Programme FIDA [PASYME]) n'a pas abouti. Par contre, la contribution du programme de pays à structurer les organisations de producteurs et leurs faîtières pour en faire de véritables interlocuteurs dans leur rôle d'acteur de développement, notamment avec le PSAOP, mais aussi le PAFA et le PRODAM, sont des gages de durabilité plus solides. De façon générale, l'EPP est peu convaincue de la durabilité du PROMER, si ce n'est que les entreprises les plus solides parmi les 350 retenues en fin de projet, et en grande partie préexistantes au projet, sont susceptibles de survivre avec l'appui du PADAER.
La capacité d'innovations et leur mise à échelle a été plutôt satisfaisante. Les innovations agricoles et pastorales sont nombreuses et largement attribuées au FIDA. Elles ont contribué à intensifier la production et le changement d'une agriculture de subsistance en une production orientée vers le marché. On retrouve également dans le portefeuille du FIDA de nombreux exemples d'innovations techniques qui proviennent d'expériences dans d'autres pays et reproduites au Sénégal. Au niveau local, les projets du portefeuille ont encouragé l'adoption de ces innovations par les organisations de producteurs et par les services déconcentrés du Gouvernement. 
L'EPP a relevé le potentiel et la volonté politique de la mise à échelle de ces innovations sur le territoire sénégalais. Toutefois, le Gouvernement fait face à la grande contrainte de son manque de capacité fiscale. La plupart des organisations de producteurs elles-mêmes n'ont pas ou peu de capital propre ni de capacité d'emprunt. Le potentiel de mise à échelle demeure donc limité par le manque de ressources financières. À ceci s'ajoute le fait que le FIDA, dans son approche de programme cadre unique à l'horizon 2016 via le PADAER et ensuite le PAFA-Extension, a une approche "d'élargissement basée sur le principe de l'intégration et de l'application à plus grande échelle, à travers l'élargissement et la reproduction des expériences positives et fructueuses acquises dans le cadre de projets passés et en cours de mise en œuvre par le FIDA et d'autres instances, au Sénégal". Mais, à ce jour, les partenariats/cofinanceurs pour la mise en œuvre de cette approche ne sont pas identifiés, les innovations prioritaires ne sont pas sélectionnées et l'intention de mettre à échelle les propres innovations du FIDA ne correspond pas nécessairement à une augmentation prévue du volume des prêts au Gouvernement. 
La promotion de l'égalité entre les sexes et de l'autonomisation des femmes a été satisfaisante. Même si les projets ont généralement des cadres logiques peu clairs, sans indicateurs chiffrés pour l'atteinte quantitative et qualitative des objectifs, les aspects de genre sont bien présents, visibles et soutenus, et sont intervenus pour diminuer l'inégalité femmes/hommes dans les projets. Les efforts des projets ont été dirigés vers les trois objectifs de la politique du FIDA, et ces projets peuvent afficher des réalisations pour chacun de ces objectifs. Structurellement, les projets du portefeuille ont profité d'une personne à plein temps, dédiée aux questions d'égalité de genre (ainsi que du suivi-évaluation et de communication) et une personne-ressource régionale, au bureau de pays du FIDA, assure un appui et un suivi des questions de genre dans les projets. 
Performance des partenaires. La performance du FIDA est considérée satisfaisante. Le FIDA a le respect des ministères, ainsi que d'autres instances et acteurs dans le secteur de l'agriculture et ce, malgré la contribution relativement modeste du Fonds. Certaines faiblesses dans la conception des projets, dont un certain manque de réalisme, ont été relevées. Mais, avec la supervision directe, le FIDA semble avoir une analyse assez juste de la situation des projets durant leur mise en œuvre. Les missions de supervision contribuent au partage des savoirs; les missions à mi-parcours sont généralement bien organisées et font des recommandations stratégiques pour la mise en œuvre des projets. Toutefois, l'approche programme telle que conçue, et qui devrait façonner le futur de la coopération entre le FIDA et le Gouvernement, a besoin d'une réflexion plus approfondie sur la cohérence du programme, la complexité des arrangements institutionnels, la valeur ajoutée du FIDA au secteur agricole sénégalais, et la contribution du FIDA Sénégal à IFAD 9.
La performance du Gouvernement est jugée plutôt satisfaisante. Le ministère de l'Économie et des Finances est reconnu pour son leadership fort au niveau fiduciaire et le respect de ses engagements de contrepartie, la contribution financière au portefeuille étant toutefois relativement faible (23%). De façon globale, le système de gestion financière est adéquat et le Gouvernement participe activement aux missions de supervision et de revue du COSOP. Le suivi et évaluation (PASYME) n'a pas été opérationnalisé, témoignant d'un manque de leadership, notamment au niveau de la DAPS. Plusieurs conditions n'étaient pas réunies pour opérationnaliser le PASYME, notamment une réelle volonté politique et un cadre stratégique correspondant à la vision du secteur agricole ainsi que des ressources humaines et en technologie appropriées, stables et dédiées à la tâche. Les retards importants dans l'accréditation du poste du chargé de programme de pays (CPM) à Dakar ainsi que les retards dans l'approbation des projets, dont deux ans pour le PADAER, ne sont pas propices à l'efficience et l'efficacité du programme de pays ni à sa cohérence. Le Gouvernement ne semble pas jouer non plus un rôle très actif pour faciliter les partenariats dans la mise à échelle des innovations du programme soutenu par le FIDA. 
Activités hors prêts. Le FIDA au Sénégal a de nombreuses actions de communication et de gestion des savoirs à son actif au niveau des projets et entre projets. Celles-ci restent toutefois encore ad hoc et ne permettent pas le suivi de leurs effets. Par contre, le bureau du FIDA vient de se doter d'une stratégie de communication et de partage des connaissances qui pourrait s'avérer prometteuse pour le programme de pays. Celle-ci témoigne de l'intérêt du programme de pays à mieux cerner la gestion des savoirs. Plusieurs contraintes stratégiques inhérentes au programme de pays y sont répertoriées, elles viennent confirmer les constats de faiblesse relevés par l'EPP. L'analyse et les recommandations de la Stratégie pourraient être un outil intéressant pour élever la qualité des communications et la gestion des savoirs et mieux les connecter à la concertation sur les politiques et au développement des partenariats, surtout dans la perspective de mise à échelle. Mais, la question des ressources humaines et financières continue de se poser au regard des ambitions.
La concertation sur les politiques publiques mérite une attention plus soutenue, d'autant plus importante que la contribution financière du FIDA sous forme de prêts est relativement modeste et que le Sénégal est passé au statut de pays à moyen revenu. Un des éléments assez fructueux est l'appui aux forces de la société civile (organisations de producteurs et ONG) pour le plaidoyer avec le Gouvernement. Telle que déjà mentionnée, la concertation sur les politiques publiques était inhérente au PSAOP lui-même, en raison de son envergure stratégique, avec son leadership dans la participation active et attentive des acteurs de développement (organisations de producteurs, recherche, ONG), dans sa démarche, surtout en ce qui concerne les questions de conseil agricole axé sur la demande et de recherche. Le partenariat fructueux avec la Banque mondiale , inspiré de la première phase du PSAOP, a contribué à son succès. L'appui du FIDA a été constant et stratégique, même aux moments où les porte-paroles des petits producteurs n'étaient pas toujours bien vus par les autorités étatiques. Les autres projets du portefeuille continuent à bénéficier de cette force et à bâtir sur ce capital humain et social. 
Le bureau de pays contribue aussi par ses expériences de terrain au groupe thématique "Fonds sur le développement rural et la sécurité alimentaire des bailleurs". Ce groupe a récemment rédigé (mars 2013) une note de politique sectorielle qui fait des recommandations au Gouvernement pour améliorer la performance du secteur agricole. La note fait état des nombreuses contraintes du secteur qui engendrent une évolution irrégulière de la production. La note fait aussi état des expériences du FIDA, ce qui démontre son assez importante influence, notamment avec le PSAOP. Avec maintenant la présence du FIDA sur le terrain, la concertation sur des sujets importants du COSOP, tels la finance rurale et l'accès au foncier, mérite d'être renforcée au niveau national, d'autant plus que la contribution financière du FIDA est modeste et devrait chercher à maximiser son influence sur les politiques publiques agricoles dans le contexte d'un pays à revenu moyen. 
Développement de partenariats. Le programme de pays a assez bien réussi à mobiliser un partenariat avec les institutions publiques nationales. Le Ministère de l'économie et des finances est un interlocuteur privilégié pour le FIDA, non seulement en termes fiduciaires, mais aussi parce qu'il suit de près les réformes institutionnelles, et notamment les réformes agricoles dans lesquelles le FIDA s'est engagé. Le MAER est, bien sûr, avec ses agences et unités, un partenaire clé pour le programme de pays.
Tous les projets ont contractualisé des partenariats avec les institutions locales et les services déconcentrés et ils ont contribué à l'efficacité des projets, particulièrement par la création et le renforcement des liens de coopération entre ces institutions et les divers services agricoles, les organisations de producteurs et les micro et petites entreprises rurales bénéficiaires des projets. La grande majorité des contrats de passation de marchés des projets se font avec les institutions locales. Le FIDA ne peut toutefois pas compenser les limites en moyens organisationnels et financiers de la décentralisation.
Une des forces du FIDA est son partenariat non public, avec les organisations de producteurs, la société civile et les institutions de recherche agricole. Le partenariat de mise en œuvre historique du FIDA avec les organisations de producteurs et leurs faîtières est largement reconnu pour sa contribution à structurer les acteurs et renforcer la société civile. Les ONG locales sont fortement impliquées dans la mise en œuvre sous diverses formes.
Le partenariat avec les partenaires techniques et financiers est varié. Certes le programme de pays a réussi dans plusieurs partenariats de financement (Banque mondiale , BOAD et le Programme de Facilité alimentaire de l'Union européenne). Cependant, le FIDA a beaucoup moins de succès pour attirer des fonds pour la mise à échelle de ses innovations. Or, le Fonds a un besoin important de moyens financiers, bien au-delà de ses modestes fonds propres qui restent insuffisants pour capitaliser et mettre à échelle les innovations pilotées avec son appui. C'est là que la coordination du MAER et la capacité d'arbitrage deviennent importantes pour le programme futur du FIDA au Sénégal.
Des dons régionaux et nationaux viennent pallier au manque de financement alloué aux activités hors prêts. Par contre, leur cohérence, leur synergie et leur complémentarité avec les prêts sont peu démontrées. L'efficacité des liens et collaborations entre les prêts et les dons est variable. L'EPP constate que la plupart des dons régionaux sont peu connus au Sénégal lorsque les agences d'exécution régionales ne sont pas basées dans le pays ou quand le bureau de pays n'a pas été engagé/informé dans la conception et/ou le suivi du don. Ceci rend peu propice le partage des enseignements au sein du FIDA et les retombées sur le programme de pays.
Globalement, la note attribuée par l'EPP aux activités hors prêts est jugée plutôt satisfaisante. Comme pour la gestion des savoirs, la concertation sur les politiques est un outil pour le programme de reproduction à plus grande échelle du FIDA et elle peut aider ce dernier à réaliser son objectif, à savoir sortir 80 millions de ruraux de la pauvreté d'ici 2015. Pour ce faire, elle a besoin d'établir des partenariats déterminants, avec les autres acteurs, pour étoffer la gestion des connaissances, mais également pour apporter le levier financier indispensable à IFAD 9 et pour contribuer à renforcer l'efficience globale des interventions du FIDA.
La performance du COSOP
Pertinence. Le COSOP 2004 surtout, mais également le COSOP 2010, ont été élaborés suite à un processus de consultation important et soutenu par une forte appropriation sénégalaise. Le processus était pertinent dans le contexte du Sénégal et les résultats de la consultation ont été intégrés dans le document du COSOP.
Le COSOP 2004 est en ligne avec les cadres stratégiques du FIDA, le DSRP pour le Sénégal et les priorités du Gouvernement. Deux des objectifs du COSOP coïncident avec ceux du cadre stratégique 2002-2006: renforcer les capacités des ruraux pauvres et de leurs organisations et améliorer l'accès aux marchés et aux services financiers. Le COSOP 2010 vient renforcer le troisième objectif du COSOP 2004 d'accroître la productivité des activités économiques en milieu rural par l'accès aux technologies et au savoir-faire entrepreneurial. Le COSOP 2004 a mis en exergue les interrelations entre l'appui aux facteurs de base de production, l'accès aux intrants et technologies et l'accroissement des productions, d'une part, et d'autre part, l'appui aux intermédiations, au marché, l'incitation à la création de valeur ajoutée et l'entrepreneuriat. Cet aspect est très pertinent par rapport à une approche programme, en comparaison à des projets éparpillés dont les appuis sont souvent insuffisants pour conduire à une meilleure performance du secteur agricole.
Les objectifs du COSOP 2004 intègrent bien la recommandation de l'EPP 2004 de renforcer les démarches de développement local, en particulier en ce qui concerne la couverture géographique et le ciblage, les concertations et coordinations avec les autres projets et acteurs locaux de développement, les interactions et collaborations entre organisations de producteurs existantes et leurs partenaires locaux publics et privés. La démarche de développement local visait aussi l'appui aux initiatives de mise en marché, l'intégration des petites entreprises en filières structurantes, ainsi que des réseaux locaux d'institutions locales de micro-finance, toutes ces composantes venant bonifier la pertinence du COSOP 2004. 
Le choix des zones agro-écologiques inclut dix des quatorze régions du pays. Ceci donne une envergure nationale aux interventions du FIDA. Le ciblage selon les potentialités et les opportunités des zones agro-écologiques est pertinent car il permet le développement des activités ayant une potentialité de réussite élevée. La diversification des filières ciblées par zone permet ainsi de diversifier les sources de revenus des acteurs et d'améliorer leur sécurité alimentaire.
Le COSOP 2004 recommandait d'articuler les projets au sein d'un programme cohérent, de renforcer les relations entre projets et qu'ils s'insèrent dans une stratégie de recherche de complémentarité et d'objectifs communs. L'approche programme à horizon 2016 est principalement basée sur la consolidation/mise à échelle des innovations initiées et testées dans les projets passés et en cours. Cette approche programme a besoin d'une réflexion mûrie afin d'offrir à la coopération future entre le FIDA et le Gouvernement un tout cohérent, en ligne avec la Déclaration de Paris et les Accords d'Accra, et d'être portée par une gestion managériale souple et efficace. Le pilotage stratégique a besoin d'être revisité, notamment en matière de ciblage sur le genre, de suivi-évaluation pour harmoniser les indicateurs de suivi, les intervalles de temps et les échelles.
Les préoccupations sur l'environnement et les changements climatiques sont très peu présents dans le COSOP 2004. Quant au COSOP 2010, il donne un diagnostic assez sombre des questions d'environnement. La seule solution transversale offerte par le COSOP est la mise en œuvre du Projet FIDA/Fonds pour l'environnement mondial d'Adaptation au changement climatique qui "apportera une réponse en ce sens", ce que l'EPP considère nettement insuffisant de par son approche projet en réponse à une dimension transversale des plus importantes au Sénégal. 
Le COSOP 2004 spécifiait un certain nombre d'initiatives transversales et autres dons déjà anticipés, ce qui est bien moins le cas du COSOP 2010. Cependant, ils n'offrent pas beaucoup d'éléments pour donner des orientations sur la combinaison d'instruments, par exemple, sur la façon dont les activités hors prêts du FIDA pourraient appuyer ses objectifs stratégiques et comment les synergies pourraient être développées entre les prêts du FIDA et les dons. Le besoin d'un système de suivi-évaluation embrassant tout le secteur agricole reste pertinent, mais il est ambitieux au vu du manque de cadre stratégique du secteur et des ressources allouées. 
Efficacité. Les objectifs de renforcer les capacités des ruraux pauvres et de leurs organisations ont de façon générale été atteints sous le COSOP 2004. Ils se poursuivent sous le COSOP 2010. Les résultats atteints à travers les projets (PRODAM, PSAOP et résultats préliminaires du PAFA) sont satisfaisants et ont conduit à l'augmentation des capacités de production et de mise en marché des récoltes. L'accès au capital productif a accru les revenus des petits producteurs et leurs capacités d'investissement (création de richesses). L'accès à la formation pour renforcer les capacités et les compétences, aux intrants et aux technologies, a induit l'accroissement des productions. Le PRODAM et le PAFA se distinguent dans l'accroissement des productions et le PAFA innove dans l'utilisation des informations et savoirs au service des marchés.
L'amélioration de l'accès aux marchés est particulièrement portée par le troisième objectif du COSOP 2004 et poursuivi sous le premier objectif stratégique du COSOP 2010. Là aussi, la section sur l'efficacité du portefeuille fait état de résultats intéressants, notamment avec l'appui aux filières et au développement/organisation des marchés systématisés par le PAFA en particulier. L'accès au financement a été envisagé dans des formes de collaboration avec des interprofessions fortes au niveau local. Or, la faiblesse soulignée dans la section sur l'efficacité des projets est que les montages de financement (garanties, effet levier, etc.) demeurent limités à la vie de ces projets. En ce qui concerne les petits producteurs, la performance du PSAOP avec la structuration des organisations de producteurs a été soulignée ainsi que l'accès aux services axés sur la demande et la restructuration de la recherche de proximité dans une perspective de réforme du secteur agricole.
Par contre, l'objectif d'améliorer l'accès des ruraux au savoir-faire entrepreneurial, porté par le deuxième objectif du COSOP 2004 - d'accroissement de la productivité des activités économiques en milieu rural - poursuivi sous le deuxième objectif de 2010 d'amélioration de l'accès des ruraux au savoir-faire entrepreneurial, est plutôt mitigé. Cet objectif est surtout porté par le PROMER et le PAFA dans les deux COSOP et par le PADAER dans le COSOP 2010. La section sur l'efficacité du PROMER présente les faiblesses de mise en œuvre qui ont conduit à des résultats bien en deçà des attentes, en termes quantitatifs aussi bien que qualitatifs. Le PADAER, avant de mettre à échelle les résultats du PROMER, devra en tirer les leçons s'il veut que la promotion des filières et des organisations socio-professionnelles mène à des résultats concrets et ancrés dans une approche programme cohérente. Le PAFA, lui, montre, à mi-parcours, des innovations prometteuses dans la transformation des produits et là aussi le PAFA-Extension, devra être attentif à tirer les leçons dans l'exploration pour la mise à échelle.
Le COSOP préconisait de contribuer à l'accès à des services non financiers. L'accès à des facteurs de production (unité pastorale, aménagement, etc.) est fortement lié à la sécurisation foncière. Or, les résultats restent mitigés sur le transfert et la sécurisation des domaines fonciers d'exploitation agricole. Le plaidoyer pour la sécurisation du foncier, à travers les réflexions en cours, et le positionnement des ruraux à l'accès au financement restent à poursuivre pour contribuer à améliorer les conditions de vie prônées dans les COSOP.
Évaluation globale du partenariat Gouvernement-FIDA

Barème de notation: 6 = très satisfaisant; 5 = satisfaisant; 4 = plutôt satisfaisant; 
3 = plutôt insuffisant; 2 = insuffisant; 1 = très insuffisant.

Conclusions et recommandations

Conclusions

La contribution financière du FIDA à l'aide publique au développement allouée au secteur agricole est relativement modeste. Si le Sénégal a fortement recours aux ressources externes pour soutenir son développement (plus de 7% de son revenu national brut), l'allocation de ses ressources internes pour le secteur agricole a augmenté plus rapidement que les ressources externes, avec un saut substantiel en 2013, témoignant de la volonté politique de l'État d'aller au-delà des engagements minimums du Traité de Maputo. Cependant, ces investissements n'ont pas encore donné les effets escomptés de croissance agricole (1,5% de 2000 à 2008). D'autres facteurs ont en effet joué contre les effets positifs de ces investissements, entre autres, une réponse inadaptée des services agricoles et un climat peu propice aux investissements, avec des distorsions et des incertitudes causées par les interventions de fixation de prix et de marge, et le régime de subventions en vigueur sur les engrais de certaines des filières les plus importantes. 
En dépit de la contribution financière relativement modeste du FIDA par rapport aux bailleurs bilatéraux et multilatéraux, le portefeuille de projets a, depuis 1979, contribué de façon assez significative au développement du secteur agricole et à l'allègement de plusieurs contraintes inhérentes au secteur. C'est notamment le cas avec le PSAOP et son influence sur la LOASP, et son appui, quoique partiel, aux réformes institutionnelles, dont les services agricoles, avec le levier financier important de la Banque mondiale. Plus récemment, le PAFA se tourne davantage vers la rentabilité économique, avec un rôle important des opérateurs de marché et la promotion du dialogue entre tous les acteurs dans une perspective de filière, notamment dans la fixation des prix.
L'apport du FIDA au secteur agricole est renforcé par la promotion d'une démarche de développement bénéfique. L'investissement du FIDA dans son partenariat avec le Gouvernement du Sénégal a fortement bénéficié des forces et avantages développés au cours de sa longue présence au Sénégal. Ceux-ci résident principalement dans l'appui à la production et la productivité agricole grâce à trois actions conjuguées: i) un conseil de proximité et un renforcement des capacités des petits producteurs et entrepreneurs; ii) des investissements en infrastructures agricoles et iii) des appuis aux marchés et à des filières agricoles importantes.
Un premier ingrédient de programmation de cette approche tridimensionnelle qui fait la "marque de fabrique" du FIDA au Sénégal est la participation importante des bénéficiaires à la conception des projets, à leur mise en œuvre et à la résolution endogène des problèmes. Les projets ont conçu des techniques de ciblage attirant les fermiers pauvres, encourageant l'implication des femmes et des jeunes, qui ont reçu l'approbation des organisations paysannes et des entités étatiques. Ils investissent dans le renforcement des capacités de toutes les parties prenantes, allant des services gouvernementaux locaux aux fournisseurs de services privés, en passant par l'alphabétisation des femmes, et comptant presqu'exclusivement sur une capacité locale renforcée pour fournir les résultats attendus des projets. On verra plus bas que cet aspect de programmation a été bien plus performant pour les organisations de producteurs que pour les entrepreneurs ciblés dans le programme. Un deuxième ingrédient est lié aux investissements et infrastructures liés à l'agriculture (systèmes de routes, d'eau et d'irrigation, installations de stockage, disponibilité de semences améliorées et de technologies appropriées). Ces investissements sont conçus de façon à pouvoir être gérés par les groupes de bénéficiaires eux-mêmes, de par leur échelle et leur nature, à portée de leur capacité endogène de gestion. Enfin, le troisième ingrédient de cette approche, plus récent, est l'attention grandissante apportée à la rentabilité économique, avec un rôle important des opérateurs de marché et la promotion d'un dialogue plus systématique entre tous les acteurs (producteurs, transformateurs, opérateurs) dans une perspective de filière agricole, amorçant ainsi la participation plus active, mais toujours très timide, du secteur privé au développement local. La combinaison de ces trois ingrédients utilisés dans les projets a évolué au cours de la période couverte par l'EPP et a enrichi le programme de pays. Son maintien avec un savant dosage de ces ingrédients est essentiel à conserver pour la mise en œuvre future de l'approche programme préconisée par le FIDA et est déjà amorcée au Sénégal. 
Le FIDA demeure une institution fondée sur les projets et ceci affecte la durabilité des bénéfices à long terme. Même si l'EPP constate un certain succès au niveau des projets, l'évaluation relève, par contre, un manque systémique de durabilité des résultats au-delà de la vie des projets. C'est probablement le message le plus véhiculé par tous les interlocuteurs de l'EPP, que ce soient les bénéficiaires eux-mêmes, les responsables étatiques ou encore le personnel des unités de coordination durant l'évaluation. L'approche du FIDA dans ses prêts, axée sur des résultats définis, dans un laps de temps bien déterminé, entraîne des gains réels et reconnus, grâce à l'habilité des équipes de gestion des projets à accorder les ressources et la participation des acteurs principaux (Gouvernement, organisations de producteurs, secteur privé) en vue d'atteindre les objectifs mesurables et mesurés. Cependant, une fois le projet officiellement terminé, il n'y a plus d'objectifs mesurables (bien que le maintien des acquis du projet pourrait être présenté comme un objectif), il n'y a plus ni surveillance (les gains sont-ils maintenus, et si non, pourquoi), ni aucune partie désignée pour s'assurer que les principaux acteurs sont en mesure d'analyser si les bénéfices sont ou non maintenus. Les organisations paysannes ne peuvent pas toujours prévoir les risques, les services publics ne sont plus récompensés pour leurs efforts de coordination. Or, celle-ci exige des efforts et des compétences importantes. Ces lacunes sont symptomatiques d'une faiblesse systémique qui sape les augmentations prometteuses de la productivité et des revenus spécifiques aux projets, et ceci, malgré l'appropriation locale croissante au niveau gouvernemental et non gouvernemental. Cet état de fait indique que le FIDA continue d'être une institution fondée sur les projets, avec une attention insuffisante portée aux stratégies de sortie, mais aussi que les réformes systémiques initiées avec la LOASP pour passer à un modèle de prestation réactive, centrée sur l'exploitant, sont incomplètes et nécessitent une attention renouvelée. 
Le FIDA se dirige vers un programme cadre unique, une approche qui mérite plus de réflexion. Sans un cadre ou une compréhension partagée de ce que devrait être une approche programme, le FIDA court le risque que les équipes de pays ne donnent une définition spécifique de ce concept au contexte national, qui ne permettra pas une base commune ni pour la gestion ni pour l'apprentissage ni pour la mise à plus grande échelle. Or, une approche de programme de pays ne veut pas dire combiner tous les succès des projets en un ou deux projets d'envergure avec la même enveloppe budgétaire. Selon l'EPP, les facteurs généralement pris en compte pour amorcer une approche programme sont, bien sûr, des gains en efficience (par exemple, moins d'unités de coordination ou un système commun de suivi et évaluation), sans toutefois compromettre les objectifs de réduction de pauvreté et les avantages comparatifs acquis. Un autre facteur important est le besoin d'une perspective de long terme et durable, au-delà de l'instrument et de l'horizon "projet", qui s'oriente vers une meilleure intégration aux programmes gouvernementaux. Un autre facteur à prendre en considération est la recherche de synergies entre les prêts et les activités hors prêts, y compris les dons. L'approche programme est également une opportunité de donner un cadre permettant des mécanismes flexibles de financement afin d'éviter la conception de nouveaux projets durant la mise en œuvre du programme de pays. Enfin, une approche programme a besoin d'être assortie d'un système de suivi-évaluation (S&E) ne se limitant pas aux extrants et aux projets, en l'orientant sur les résultats et les impacts du programme et pouvant offrir une base d'informations pour la gestion des savoirs et alimenter la concertation sur les politiques, comme par exemple le thème transversal des semences certifiées ou encore, l'autonomisation des organisations de producteurs et entrepreneurs.
Dans l'approche programme actuelle, l'EPP voit un risque d'inefficience, de sur-extension des équipes de gestion de projets en termes d'étendue géographique et de couverture des domaines d'intervention (infrastructures, filières, micro-entreprises, renforcement des capacités). Il y a aussi un risque de porter une plus grande attention à la gestion interne des projets, jugée très lourde et complexe, plutôt que de continuer à innover, de s'ouvrir sur l'extérieur pour partager, apprendre et s'engager dans des solutions plus systémiques (par exemple, en ce qui concerne les semences certifiées ou l'accès au crédit). C'est dans cette perspective que la construction de partenariats complémentaires revêt toute son importance pour permettre une division du travail efficace, ainsi que la gestion des connaissances, y compris dans les échanges Sud-Sud, afin de maximiser l'appui à la mise à échelle des innovations les plus prometteuses. Ces aspects d'approche programme sont d'autant plus importants que le Sénégal est devenu un pays à revenu intermédiaire.
Un S&E fédérateur devrait aller de soi puisque qu'il répond à un programme unique. La décision d'élargir le S&E à tout le secteur agricole (tous les projets des bailleurs et les ressources internes du Gouvernement), supportée par le ministère des Finances, est réactualisée dans le PADAER et amène aussi à la prudence et à un examen des conditions nécessaires et suffisantes pour que le nouveau PASYME soit opérationnel. 
Le FIDA a fortement contribué au renforcement des capacités des organisations paysannes, c'est moins le cas des entreprises rurales, domaine d'intervention plus récent. L'EPP souligne l'important succès du FIDA dans la consolidation/structuration des organisations et des institutions (organisations paysannes, fournisseurs de services gouvernementaux et non gouvernementaux). Elle met en évidence l'exception du PROMER qui a eu une longue courbe d'apprentissage et n'a vraiment abouti que partiellement dans ses objectifs initiaux. Le FIDA a probablement moins d'expérience en matière de promotion des entreprises rurales qu'il ne l'a dans le développement agricole. Dans l'appui aux entreprises rurales, porté désormais par le PADAER, des efforts sont à déployer pour viser une plus grande durabilité, avec des appuis stratégiques aux mécanismes et dispositifs d'appui en mesure de soutenir des entreprises rurales, dans une perspective de filières telle que promue par le PAFA et en connexion avec le reste du programme de pays. 
L'environnement, le changement climatique et les questions d'égalité des sexes sont insuffisamment abordées à un niveau stratégique et systémique. Le FIDA se démarque par son succès significatif d'inclusion des femmes et des jeunes dans le ciblage des bénéficiaires des projets. Des indicateurs de résultats plus spécifiques aux objectifs de niveau du programme de pays, et des objectifs intermédiaires permettraient une meilleure visibilité, le suivi et une démarche proactive qui pourrait être plus facilement partagée avec les partenaires du FIDA. La durabilité environnementale et le changement climatique ont été abordés dans la pratique et de façon ponctuelle durant la mise en œuvre des projets, mais pas encore d'une manière stratégique et ce manque est reconnu dans les auto-évaluations du Département de gestion des programmes du FIDA. Compte tenu de l'importance du changement climatique pour le Sénégal, celui-ci mérite de recevoir une considération stratégique au niveau du programme de pays.
Recommandations
Recommandation 1. L'EPP recommande que le programme de pays du FIDA au Sénégal continue de miser sur les avantages des projets, notamment le savant mélange qu'il a réussi à construire et à affiner durant la période sous revue, soit: le renforcement des organisations paysannes, l'investissement en capital et le renforcement des relations commerciales et des filières. Un bon usage de ces avantages vient renforcer l'orientation stratégique du Gouvernement d'autonomiser les producteurs agricoles et de leur permettre de déterminer et de négocier le soutien dont ils ont besoin pour la sécurité alimentaire et la rentabilité.
Recommandation 2. L'EPP recommande que si le FIDA continue à soutenir l'entreprise rurale, il devrait circonscrire son soutien aux filières agricoles, comme par exemple, l'appui aux entreprises de fabrication de matériel agricole utile aux organisations paysannes, ou encore, le traitement post-récolte pour ajouter de la valeur à la production. Une telle approche viserait l'accroissement de la viabilité potentielle des entreprises, et de les lier plus solidement dans le développement de filières viables. En outre, un tel soutien devrait être porté dans l'approche programme (personnalisée actuellement par le PADAER) en renforçant les organisations professionnelles telles que les chambres de commerce ou les chambres professionnelles, plutôt que de soutenir les entreprises individuelles ou de créer de nouvelles organisations qui pourraient ne pas survivre à la fin des financements des projets.
Recommandation 3. L'EPP recommande que le FIDA définisse dans le prochain COSOP ce qu'il entend par approche programme, et comment protéger ses avantages, et souligne qu'un programme de pays a besoin d'être sous-tendu par une stratégie de pays, celle-ci ne couvrant pas exclusivement les activités de prêts mais aussi les activités hors prêts. L'approche programme devrait être soutenue par un système S&E axé sur les résultats et impacts du programme et pouvant alimenter la concertation sur les politiques et documenter les innovations.
Recommandation 4. L'EPP recommande que le programme de pays Sénégal poursuive ses efforts avec d'autres donateurs pour soutenir le MAER dans sa capacité de veille stratégique au niveau du secteur. La veille stratégique devrait inclure un contrôle de l'après projet, avec la provision dans le prochain COSOP d'un mécanisme de "service après-vente" qui garantisse le maintien des acquis accumulés au fil des projets. L'expérience d'appuyer les nouvelles règles de la décentralisation dans les années 2004-2006 pourrait alimenter un tel effort. L'expérience passée du PASYME offre de précieuses leçons sur les problèmes à résoudre, notamment mettre l'accent sur les effets plutôt que sur les intrants et extrants et faire un calcul adéquat de tous les coûts de démarrage et de fonctionnement d'un tel système, y compris les tâches décentralisées telles que la collecte et la saisie des données.
Recommandation 5. L'EPP note que l'orientation stratégique et l'impact sur la politique que le FIDA souhaite obtenir sont difficilement atteignables avec le niveau actuel de budget alloué au pays. L'évaluation recommande ainsi que la Division pour l'Afrique de l'Ouest et du Centre examine dans quelle mesure les dons, non négligeables au Sénégal, peuvent mieux soutenir les objectifs du COSOP et mieux appuyer les prêts, en particulier les dons spécifiques au pays, et analyser dans quelle mesure l'allocation des ressources pour les activités hors prêts (dialogue sur les politiques, gestion des connaissances, partenariats) peut être mieux définie et plus stratégiquement en accord avec les ambitions du COSOP en termes de concertation sur les politiques publiques, comme par exemple la propriété foncière, la finance rurale et l'égalité des sexes.
Recommandation 6. L'EPP recommande que le COSOP, et la conception des futurs projets sous son égide, renforce son attention sur les résultats en relation avec l'égalité des sexes et accroisse l'importance donnée au changement climatique/durabilité environnementale. Cela nécessitera de porter attention aux orientations stratégiques des ministères concernés par ces questions transversales, en particulier lors de l'élaboration du prochain COSOP.