Evaluation terminale

Introduction

Objectifs et démarche de l'évaluation. Cette évaluation terminale du Programme Spécial National phase II (PSN-II) est conduite par le Bureau de l'évaluation du FIDA deux années après la clôture du programme. Elle vise d'une part de répondre à l'obligation du FIDA et de ses partenaires de rendre des comptes des résultats des opérations co-financées et, de l'autre, de contribuer à l'apprentissage par les partenaires du programme, au profit de la mise en œuvre d'autres projets et programmes en cours et de la formulation de futures interventions au Niger et dans la région. L'évaluation est centrée sur trois dimensions: (1) la performance du programme (pertinence, efficacité et efficience); (2) les impacts du programme sur la pauvreté rurale dans différents domaines ainsi que la durabilité, les innovations et l'élargissement d'échelle ; et (3) la performance du FIDA et des partenaires. Après une mission préparatoire en juillet 2006 et un travail préalable de collecte d'informations dans les sites d'intervention du programme, la mission principale de l'évaluation s'est déroulée du 19 septembre au 17 octobre 2006. Trois sources d'informations ont été triangulées: entretiens avec les acteurs, partenaires, anciens cadres du PSN-II et bénéficiaires, étude bibliographique et observations sur le terrain. En fin de mission, une réunion de discussion a été organisée au Ministère du développement agricole et un Aide mémoire a été présenté aux Ministres du développement agricole et des ressources animales, ainsi qu'au Commissaire au développement rural du Ministère des finances et de l'économie.

Contexte du pays. Le Niger est un des pays les plus pauvres de la planète. Alors que le secteur agricole occupe environ 87% de la population et représente 40% du BNP, il est très susceptible aux aléas naturels. Pays en grande partie désertique, c'est dans sa bande Sud de climat sahélien que se regroupent les surfaces agricoles utiles et les pâturages, respectivement 3,5 et 9% de la superficie. Le Niger connaît régulièrement une insécurité alimentaire qui oblige aux importations et à l'assistance internationale comme lors de la dernière crise de 2005. Environ 2/3 de la population nigérienne vit sous le seuil de la pauvreté nationale, et 1/3 sous le seuil de l'extrême pauvreté. A l'origine de celle-ci se combinent plusieurs facteurs: contraintes climatiques, faible potentiel des sols sableux, forte pression démographique, impliquant des prélèvements déséquilibrés sur les ressources, absence d'accès aux intrants et aux équipements productifs susceptibles de favoriser une intensification de l'agriculture, et enfin fortes insuffisances des services et infrastructures de  base. Les femmes et les populations des zones pastorales sont particulièrement vulnérables, mais la dernière crise de 2005 a montré que les zones agricoles denses étaient aussi le lieu d'une grande pauvreté pour les paysans qui ont perdu leur terre.

Stratégie du FIDA au Niger. La stratégie de pays (Country Strategic Opportunities Paper – COSOP, 2006) vise la réduction de la pauvreté rurale suivant les objectifs du DSRP, selon trois axes principaux: (1) réduction de la vulnérabilité et renforcement de la sécurité alimentaire des ménages ruraux ; (2) amélioration des revenus et de l'accès aux marchés des groupes cibles ; et (3) meilleurs services sociaux de base des populations vulnérables.

Le projet. Le PSN-II couvre une grande partie du territoire nigérien sur quatre grandes zones agro-écologiques: la zone d'agriculture irriguée sur le Fleuve Niger à l'Ouest, la zone d'agriculture irriguée de la Komadougou à l'Est, la zone d'agriculture pluviale à l'Ouest et au centre du pays (Ouallam, Loga, Illéla) et la zone pastorale (Tchintabaraden, Abalak et Tchirozérine). L'ensemble du groupe cible rassemble 900 irrigants (dont 300 femmes), 74 000 paysans de 130 terroirs villageois (260 villages) et 30 000 pasteurs de 40 terroirs pastoraux correspondant à 4 000 familles.
Objectifs du projet. L'objectif principal du PSN-II était de « rétablir de manière durable les conditions d'un développement équilibré basé sur l'exploitation optimale de toutes les ressources naturelles ». Les objectifs spécifiques étaient de: (1) contribuer à assurer la sécurité alimentaire et les revenus par l'augmentation de la production agricole et animale ; (2) aider à la restauration et au maintien du potentiel de production des écosystèmes agricoles et pastoraux par la diffusion des techniques de conservation des eaux et des sols et d'agroforesterie ; (3) aider à l'établissement de conditions favorables au développement socio-économique autogéré par la promotion d'organisations paysannes et pastorales ; (4) encourager le partenariat entre les communautés de base et les opérateurs privés, ainsi que 1a participation des femmes et des jeunes dans la prise de décisions au sein de leurs communautés ; et (5) jeter les bases d'un développement auto-entretenu par la promotion de systèmes financiers ruraux d'épargne et de crédit en association avec le système bancaire formel.

Composantes du programme. Elles correspondent aux quatre objectifs opérationnels: (a) augmenter la production agricole et assurer la pérennité du système de production dans les zones de petite irrigation (Tillabéri et Diffa) ; (b) améliorer la sécurité alimentaire et favoriser l'augmentation des revenus des petits producteurs au travers d'une approche de gestion de terroirs (Illéla, Loga, Ouallam et Diffa) ; (c) améliorer les conditions de vie des populations des zones pastorales et agro-pastorales (Tchintabaraden, Abalak et Tchirozérine) ; et (d) permettre aux femmes, aux jeunes et aux petits producteurs encadrés d'accéder à des crédits productifs pour l'augmentation de leur niveau de vie. Ces quatre composantes sont complétées par une composante d'appui institutionnel et de coordination.

Performance du projet

Conception. Les objectifs des composantes s'inscrivaient bien dans les politiques du Niger (gestion des terroirs, professionnalisation de la micro finance et développement de l'irrigation) tout en étant cohérents avec la stratégie de pays du FIDA. Mais l'ambition nationale et multisectorielle du programme, peu discutée dans la conception, était porteuse de deux contraintes majeures pesant très lourd dans l'efficacité et l'efficience du PSN-II: dispersion géographique du projet voulue par le contexte de sortie de la crise nationale des années 1990 qui motivait un programme « intégrateur » à l'échelle nationale et dispersion des domaines d'intervention du programme, embrassant les problématiques très différentes des zones irriguées, des zones d'agriculture pluviale et des zones pastorales. Face aux ambitions du programme et les faiblesses structurelles de l'appareil d'Etat nigérien, les moyens de fonctionnement prévus à la conception se sont avérés trop faibles. Un handicap majeur pour la coordination, la compréhension, le pilotage et le suivi-évaluation du PSN-II résidait dans l'absence d'un cadre logique, dès le démarrage. 

Partenariat. Le principe était celui du faire-faire, le projet se limitant à la contractualisation et au suivi de prestataires reconnus. Certaines actions devaient également être déléguées à différents services de l'agriculture, de l'élevage, du génie rural et de la recherche agronomique. Mais la conception prévoyait des moyens humains propres importants, conservant pleinement la gestion au niveau des unités de terrain. La délégation de responsabilité n'était pas effective en direction des opérateurs et la complémentarité des taches entre unités de terrain et opérateurs était peu lisible. Cette multiplicité des acteurs dans des contextes diversifiés et d'une capacité et expérience hétérogènes, présupposait d'exceptionnelles capacités de coordination, d'encadrement et de supervision de l' Unité de direction du programme (UDP), bien peu réalistes au regard du contexte national du moment. 

Mobilisation des fonds. Au 31/12/2004, les décaissements sur les prêts FIDA de 7,95 millions DTS (381-NE) et de 1,6 millions DTS (SRS 46-NE), atteignaient respectivement un taux de consommation de 99,02% et 23,7%. Pour l'ensemble du PSN-II, la mobilisation des fonds atteignait 86,4% des prévisions à la clôture du PSN-II. Sur requêtes du gouvernement l'annexe 2 de l'Accord de prêt N° 381-NE a fait l'objet de deux amendements (novembre 2001, août 2003), opérant une réallocation des catégories de dépenses. Du fait de la forte dispersion géographique et du très lourd dispositif de coordination, le programme a fortement dépassé les dépenses prévues dans les Accords de prêt pour le fonctionnement, l'assistance technique et les salaires additionnels (per diem). Les budgets finance rurale, formation, travaux de récupération des terres et de conservation des sols, et infrastructures rurales sont très en dessous du prévu, un certain rattrapage s'opérant à partir de la revue à mi-parcours pour les investissements physiques.

La coordination et gestion du programme à travers son Unité de direction centrale et ses sept Unités de terrain, ont été peu performantes à cause de contraintes externes (suspensions des prêts, problèmes de communication à cause de la dispersion du dispositif, lourdeur du dispositif etc.) mais aussi internes (manque de cadre logique et d'un système de S-E performant, dissensions entre gestionnaires, faiblesse du personnel administratif, vision étroite du développement des capacités du personnel et des opérateurs contractuels, centralisation de la gestion des contrats etc.). Bien que des mesures d'assainissement du programme avaient été proposées successivement par les missions de supervision, c'est seulement suite à la revue à mi-parcours (RMP) intervenue tardivement, qu'une véritable restructuration du dispositif s'est opérée début 2003, visant à réduire ses coûts de fonctionnement.

Mise en œuvre de la composante Petite irrigation. Un diagnostic agricole participatif a d'abord été réalisé pour discerner les contraintes et les orientations d'encadrement et de recherche par périmètre. Des études de réhabilitation ont été effectuées sur les 28 sites prévus. Des travaux de réhabilitation des ouvrages ont ensuite été entrepris  sur 20 périmètres irrigués collectifs (PIC), mais ont accumulés beaucoup de retard du fait des lenteurs administratives et des retards de financement. Ailleurs dans la vallée du fleuve, ce sont les litiges fonciers non résolus qui ont dissuadé de lancer la réhabilitation. Le renouvellement des motopompes a été facilité sur un tiers des PIC. La vulgarisation agricole d'une quinzaine de thèmes techniques de large utilité aurait touché 300 exploitants de Diffa et 500-600 dans la vallée du Fleuve. La promotion des organisations de producteurs a touché plus de groupements que prévu. Enfin des recherches agronomiques ont été menées à petite échelle en partenariat avec l'Institut national de recherche agronomique du Niger (INRAN), qui étaient basées sur des tests et des évaluations avec les producteurs, mais peu d'efforts ont été faits pour la diffusion des résultats.

Mise en œuvre de la composante Gestion des terroirs en zone agricole et en zone pastorale. Un investissement a été fournit au départ pour la conception de la démarche gestion des terroirs. L'approche socio-foncière proposée par l'assistance technique internationale a été appréciée par les cadres par sa modernité, mais elle a ensuite été rapidement abandonnée du fait de sa lourdeur.  Un travail important a été entrepris pour l'information et la sélection des terroirs en particulier dans la zone pastorale avant d'enchaîner sur les diagnostics participatifs et la planification locale. Dans les zones agricoles 60 Plan d'aménagement et de développement du terroir (PADT) ont ainsi été élaborés sur les 170 prévus, alors qu'en zone pastorale seuls 10 PADT ont été construits sur les 40 prévus. Ensuite c'est moins de la moitié des plans qui a pu être mise en œuvre pour des raisons financières et organisationnelles. Parmi les réalisations physiques, ce sont surtout les aménagements Conservation des eaux et des sols / défense et restauration des sols (CES-DRS) qui ont été les plus importants alors que les infrastructures prévues sont restées très en deçà des prévisions. La formation a atteint 4% des prévisions en touchant globalement 21.000 personnes.

Mise en œuvre de la composante Systèmes financiers ruraux. Trois mécanismes spécifiques de crédit ont été mis en place avec des objectifs, principes et opérateurs différents suivant les zones. Le mécanisme I, mobilisant des crédits de la SONIBANK avec l'intermédiation d'une ONG locale en zone du Fleuve et de terroirs agricoles, a permis d'accorder près de 253 millions FCFA de crédit dont 85% à court terme (4 907 bénéficiaires) et 15% à moyen terme (355 bénéficiaires). Le volume des crédits octroyés est resté faible par rapport aux attentes notamment à cause des retards et insuffisances dans la mise à disposition du fonds de garanti et le comportement trop prudent de la SONIBANK. Le mécanisme II, facilitant le crédit à travers une mutuelle d'épargne et de crédit locale en zone de Diffa, a permis de prêter 83 millions FCFA dont 92% à court terme (711 bénéficiaires) et le reste à moyen terme (81 bénéficiaires). La lenteur de traitement des dossiers aux différents niveaux de décision a été un facteur limitant. En zone pastorale, le mécanisme III devant promouvoir l'émergence de caisses locales d'épargne et de crédit (CLEC), a permis l'octroi de petits crédits (5 000 à 40 000 FCFA) à très courte échéance (un à deux mois) auprès de seulement quatre CLEC. Faute d'un suivi sérieux, le volume total de crédits accordés par les CLEC n'est pas connu, mais le montant des fonds dont elles disposent atteint 3,38 millions FCFA dont 0,48 ont été mobilisés par l'épargne de leurs adhérents. Ce volume très faible est notamment dû à la mise à disposition tardive et aux insuffisances des fonds de soutien dans les CLEC.

Atteinte des résultats. Les importantes difficultés de gestion du projet ont eu de très graves conséquences (retard insurmontable dans les investissements, perte de confiance des partenaires et démobilisation des équipes) pénalisant considérablement le degré d'atteinte des objectifs. Les attentes en matière d'adaptation de la méthodologie de gestion des terroirs ont été partiellement satisfaites. L'approche développée soulève au final beaucoup de questions: lourdeur, faiblesse dans la faisabilité des projets, lenteur de la chaîne de décision pour leur réalisation, faible responsabilisation des responsables locaux. Même si la capitalisation des travaux de recherche ont été faibles, les tests en zone irriguée ont donné quelques résultats en ce qui concerne la culture de l'oignon, du poivron et du tabac. C'est sans doute dans les zones irriguées en matière de vulgarisation agricole que le PSN-II a été le plus à la hauteur des attentes, les taux d'adoption auraient atteint 80% pour plus de la moitié des techniques vulgarisées. Pourtant, se focalisant sur la productivité des cultures sur périmètre irrigué, l'encadrement est passé à côté de plusieurs facteurs qui influencent fortement la mise ne valeur des terres irrigables: les systèmes de production au niveau des foyers, l'accès aux marchés et la sécurité foncière des exploitants. Le renforcement des capacités collectives aussi est resté limité faute d'une vision à plus long terme et d'une prise en compte des problèmes clefs de développement des filières et de reconnaissance juridique. Les actions de conservation des eaux et des sols / défense et récupération des sols sont celles qui ont le plus nettement permis la récupération de terres à vocation agricole et sylvo-pastorale. L'utilisation du crédit du mécanisme I a préférentiellement porté sur l'embouche animale réputée rentable, mais les remboursements sont restés modestes du fait de la diminution du suivi en fin de contrat des prestataires (92%  crédit court terme et 88% crédit moyen terme). 83% du crédit octroyé par le mécanisme II avait vocation à appuyer l'achat d'intrants et la mutuelle Ngada aurait réussi à recouvrir entièrement les crédits grâce à la rigueur et régularité de son suivi

En résumé: pertinence, efficacité et efficience du programme. Les grandes orientations et les principes de conception du PSN-II étaient pertinents, en revanche les propositions ont souvent manqué de réalisme et d'opérationnalité, particulièrement au regard du contexte et des capacités offertes réellement par le dispositif. Les graves problèmes de gestion et d'organisation combinés à un dispositif très dispersé géographiquement et thématiquement ont aboutit inévitablement à une faible efficacité, seule une faible partie des objectifs ayant pu être atteints. Malgré la réorientation mise en œuvre suite à l'évaluation a mi-parcours fin 2002, le  fait que le dispositif a occasionné des coûts de fonctionnement à 230% des prévisions, alors que les investissements sont demeurés faibles en général à moins de 50%, illustre bien la faible efficience du PSN-II.  

Performance des partenaires

Performance du FIDA. Au terme de l'évaluation elle apparaît modérément insatisfaisante. Le FIDA a certes mobilisé des' efforts pour débloquer les situations critiques qu'a rencontrées le projet, mais il n'a pas réussi à négocier un programme suffisamment réaliste au vu des conditions de mise en œuvre et sa contribution sur le plan de l'appui-suivi et de la supervision du projet a été limitée, compte tenu des défis particuliers du programme et du pays. La revue à mi-parcours est intervenue trop tardivement et le rapport d'achèvement apporte peu de nouveaux éléments par rapport au rapport d'achèvement du Gouvernement. Le FIDA a cependant pu tirer des leçons stratégiques importantes pour son programme futur au Niger.

Performance du Gouvernement du Niger. Elle apparaît également modérément insatisfaisante. Même si l'on tient compte du contexte socio-économique et politique très difficile qui caractérise la période d'exécution du PSN-II, les défauts de remboursement de prêt et l'indécision quant aux aménagements à apporter à la gestion du projet ont causé beaucoup de tort. Les missions de suivi de la DEP ont été rigoureuses et efficaces mais trop peu fréquentes.

Performance de l'UNOPS. Elle est appréciée comme modérément satisfaisante. La synergie n'a pas été trouvée avec l'UDP et les partenaires, qui aurait pu éviter le blocage lié à l'absence de production de DRF sur plusieurs semestres. Les missions bien que conformes au mandat ont faute de moyens en proportion avec l'envergure et la diversité du programme, été trop peu fréquentes et trop courtes pour aboutir à des recommandations dépassant la seule gestion générale du programme. On note la contrainte de changement des responsables du suivi et le décalage entre l'objectif de renforcement des capacités des acteurs et les procédures de décision centralisées.

Performance des opérateurs. Les ONG contractualisées par le projet pour la mise en œuvre de la gestion des terroirs et les prestataires au niveau du crédit rural et des zones irriguées ont été jugés modérément performants. Ils ont été capables de mobiliser du personnel de qualité et de mener à bien leur mission malgré les ruptures de trésorerie et l'arrivée tardive des moyens. Ces opérateurs montrent qu'ils ont pu capitaliser l'expérience du PSN-II.

Impacts du programme

Appréciation générale. Rapportés aux ambitions et moyens mobilisés très importants en ressources humaines et financières, notamment au vu des 20 millions de dollars de prêts contractés, les impacts du PSN-II sont restés limités.  Il s'agissait d'un des plus grands projets du pays, mais ses impacts sont directement réduits par les difficultés extrêmes rencontrées: faible efficacité du projet (rupture de financement, difficultés de fonctionnement), problème de qualité dans la conception ou dans la réalisation de nombreuses réalisations, absence de véritable stratégie de réduction de la vulnérabilité des groupes cibles, achèvement brutal des appuis dans l'absence d'une  stratégie d'accompagnement permettant une autonomie des organisations suscitées.

Ciblage de la lutte contre la pauvreté et les inégalités. La stratégie de ciblage proposée était surtout argumentée dans le choix des zones d'intervention. Mais elle était insuffisamment définie pour engager de véritables actions au profit des plus démunis et aucune composante ne proposait de méthode de ciblage. A défaut d'une vraie réflexion stratégique et méthodologique sur la mise au point de démarches visant à réduire la vulnérabilité des plus pauvres, les actions de gestion de terroirs étaient trop globales pour agir sur des groupes particulièrement démunis. Il en est de même pour la petite irrigation. On doit reconnaître que les mécanismes de crédit n'ont pas permis non plus de satisfaire les besoins des plus démunis dont les femmes et les jeunes. 

Environnement et ressources communautaires. Le PSN-II a amélioré l'accès à l'eau d'irrigation pour les exploitants des périmètres. A l'échelle des parcelles ayant bénéficié de traitement de CES-DRS, les impacts sont perceptibles: biodiversité, reboisement, réduction de l'érosion, extension des aménagements. On doit regretter fortement que les impacts soient dérisoires sur les systèmes de gestion des ressources communes. Globalement on estime que l'impact du programme est resté modérément insatisfaisant sur l'environnement et la gestion des ressources naturelles.

Productivité de l'agriculture et de  l'élevage. Les impacts sont plus marqués ici grâce à la vulgarisation agricole et aux aménagements de parcelles par la CES-DRS. Le taux d'exploitation des PIC a fortement augmenté grâce à l'intervention, mais on note un abandon progressif lié à l'insécurité foncière, à l'incapacité à renouveler la motopompe. L'introduction des mesures antiérosives aurait accru de 30% les rendements des cultures pour les agriculteurs disposant de terre.

Sécurité alimentaire des ménages. Les impacts sont ici considérés comme modérément insatisfaisants. Les cultures produites grâce à l'irrigation sont en partie autoconsommées, mais l'insécurité foncière rend fragile ces effets. A Diffa on considère que les PIC n'apportent pas grand chose de plus aux producteurs qui disposent de parcelles hors périmètre collectif. En revanche des aménagements de CES/DRS ont un impact décisif sur la mise en valeur agricole des terres. Elles ont accru les disponibilités céréalières des ménages disposant de terres. En revanche les actions de banques céréalières sont la plupart du temps sans effet. Les bénéfices du microcrédit ont été prioritairement réinvestis dans l'alimentation des ménages.

Capital social et renforcement du pouvoir. Les impacts sont jugés modérément insatisfaisants, malgré le souci de forte implication des femmes et des jeunes. Les capacités des groupes d'irrigants restent faibles en gestion, entretien et renouvellement des infrastructures. L'accès aux intrants et la commercialisation n'ont pas pu être maîtrisés dans la durée. En zone pastorale on note le renforcement des liens sociaux mis en relation avec l'investissement dans les concertations et les échanges suscités par le PSN-II. On note aussi un changement de comportement favorable à l'émancipation des femmes grâce à la création des caisses d'épargne et de crédit en zone pastorale.

Ressources financières. D'une manière générale, la mise en œuvre de l'appui institutionnel aux opérateurs de crédit a été insuffisante et n'a pas permis le renforcement de capacités pouvant permettre à ces opérateurs de poursuivre les activités de crédits auprès des populations pauvres et vulnérables dans les zones d'intervention. 

Durabilité, appropriation des acquis. Ils apparaissent globalement insatisfaisants faute d'une véritable stratégie de pérennisation des organisations et services mis en place tant en irrigation, qu'en gestion de terroirs et en microcrédit. Le projet n'a pas su saisir les opportunités qui se présentaient pour transférer ses fonctions et capacités auprès des opérateurs privés ou publics ou pour engager des organisations pérennes (communes, Commissions foncières, organisation paysannes…) dans le suivi des organisations créées.

Innovations et élargissement d'échelle. Globalement, et contrairement aux espoirs, le PSN-II s'est montré peu innovant'. La promotion et diffusion de l'innovation locale n'ont jamais préoccupées les intervenants du projet. Par ailleurs, le peu d'innovations lancées par le programme n'ont généralement pas été menées jusqu'au bout et n'ont pas fait l'objet d'une capitalisation et diffusion.

Conclusions et recommandations

Appréciation globale. Le PSN-II était un programme ambitieux, porteur de beaucoup d'espoir pour tous les partenaires impliqués, et la désillusion est grande aujourd'hui, laissant beaucoup d'amertume dans les esprits. Le FIDA a pourtant pu tirer des enseignements majeurs de l'expérience reflétés dans son nouveau COSOP et l'Initiative de réhabilitation et de développement agricole et rural (IRDAR). L'appréciation globale du PSN-II est modérément insatisfaisante (score de 3). La comparaison des scores du PSN-II avec les scores moyens données aux projets financés par le FIDA évalués en 2005, montre des similarités dans la tendance des scores (la pertinence est l'aspect le plus satisfaisant et la durabilité l'aspect le plus faible), mais sur l'ensemble des critères d'évaluation le PSN-II est noté un point ou plus en dessous de la moyenne. Particulièrement faibles par rapport à la moyenne 2005, sont l'efficacité, l'efficience et l'aspect innovateur du programme. Le tableau ci-dessous reprend les scores attribués par l'évaluation au projet pour les différents critères d'évaluation.

Scores attribués par l'évaluation terminale PSN-II aux différents critères d'évaluation

Les scores vont de 1 = très insatisfaisant à 6 = très satisfaisant 

Source: Evaluation terminale PSN-II

Recommandations. Trois types de recommandations sont proposés à partir des enseignements tirés de l'expérience du PSN-II. Deux recommandations stratégiques concernent le ciblage et la faisabilité des projets, et la capitalisation et valorisation des expériences. Trois recommandations touchent aux aspects opérationnels, à savoir les conditions essentielles pour l'efficacité du faire-faire, les mécanismes permettant une vraie responsabilisation des acteurs et le renforcement des capacités de gestion et de supervision des projets. Les trois dernières recommandations concernent trois thématiques du PSN-II qui restent d'actualité au Niger: les défis pour le développement de la petite irrigation, des axes clefs de développement des zones pastorales, et le renforcement des capacités des institutions de micro finance.