Évaluation terminale¹

Introduction

Suite à la clôture du Projet de développement rural dans le Tafilalet et la vallée du Dadès (PDRT), une mission d'évaluation terminale du Bureau de l'évaluation du Fonds international de développement agricole (FIDA) s'est déroulée au Maroc du 11 septembre au 12 octobre 2005. Avant de quitter le Maroc, une réunion de synthèse s'est tenue le 12 octobre 2005 au siège du Secrétariat général du Ministère de l'agriculture, du développement rural et des pêches maritimes (MADRPM). Le présent rapport d'évaluation reprend et approfondit les principaux constats et analyses évoqués dans le cadre de l'aide-mémoire et est destiné à être distribué aux différents partenaires pour commentaires. Un atelier final sera organisé au Maroc en février 2006 afin de discuter les recommandations et préparer l'accord conclusif.

Pays du nord de l'Afrique, le Maroc a une population de 30,6 millions d'habitants, dont 43% de ruraux. Le taux de croissance de la population de 1,6% par an, en baisse au cours des 10 dernières années. Le taux de mortalité infantile, même s'il a reculé au cours de la dernière décennie, reste très élevé soit 47,9/1000 en 2004 avec une pointe de 56,7/1000 en milieu rural. Plus de 12 millions de personnes, soit 42% de la population marocaine, sont analphabètes. Durant la période 1998-2002, les taux moyens de croissance du PNB et de l'inflation ont été de 1,67% et 1,75%, contre respectivement les moyennes de 4,06% et 5,14% pour les années 1990-97. Le revenu moyen par tête est de 1 310 USD, ce qui place le Maroc parmi les pays à bas et à moyens revenus. Selon les chiffres du Haut commissariat au plan, le taux de pauvreté (moyenne nationale) est passé de 16,5% en 1994 à 14,2% en 2004. Toutefois, le milieu rural enregistre un taux de pauvreté de 25%. Le maintien d'un niveau assez élevé de pauvreté rurale se reflète en une prévalence de la malnutrition enfantine (stunting) de 23,6% pour les zones rurales au niveau national.

Le projet de développement rural dans le Tafilalet et la vallée du Dadès (PDRT) a été approuvé par le Conseil d'administration du FIDA en avril 1994, et déclaré effectif en mars 1995. Il s'agit d'un seul projet financé par deux prêts séparés (FIDA MA 356 et 357) octroyés directement aux offices de mise en valeur agricole (ORMVA) du Tafilalet et d'Ouarzazate, sous garantie de l'Etat. Les deux prêts ont été clôturés en 2004 et 2005 respectivement ². Le projet avait un coût total de 52,5 millions de USD, financé par le FIDA (prêt de 22,3 millions de USD), la Banque islamique de développement (prêt de 7 millions de USD), le Fonds de l'OPEP pour le développement international (prêt de 5,6 millions de USD), le Gouvernement du Maroc (contribution de 15,8 millions de USD) et les bénéficiaires (contribution de 1,5 million de USD sous forme de journées de travail). Le Fonds arabe pour le développement économique et social (FADES) a été l'institution coopérante, responsable de la supervision du projet. Le projet est exécuté par les ORMVA du Tafilalet et d'Ouarzazate, qui sont représentés sur le terrain par les centres de mise en valeur (CMV). L'Office d'Ouarzazate a bénéficié d'un appui financier de la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), bien que cette institution n'ait pas été un partenaire directe du FIDA, de la BID et de l'OPEP.

L'approche adoptée pour conduire cette évaluation s'est basée sur le cadre méthodologique défini par le FIDA qui met l'accent sur trois critères principaux, une série de questions clés et un système de scores (rating)³ . Quant aux critères, ils concernent : i) l'impact du projet sur la réduction de la pauvreté ; ii) la performance du projet du point de vue de la pertinence de ses objectifs, de l'efficacité de sa mise en œuvre et de l'efficience de ses réalisations ; et iii) la performance des différents partenaires concernés par le projet. La mission a consulté de nombreux documents techniques ou socio-économiques ainsi que des documents à caractère général et des publications scientifiques ayant trait aux domaines d'intervention du projet. En se déplaçant sur le terrain, la mission a pu s'entretenir, d'une part, avec de nombreux acteurs institutionnels au niveau central, régional et local impliqués dans le pilotage et/ou la mise en œuvre du projet et, d'autre part, avec un échantillon des bénéficiaires des différentes actions du projet dans les deux zones. La mission d'évaluation a tiré profit aussi des résultats d'une enquête rurale réalisée par le Bureau de l'évaluation du FIDA au cours du mois d'août 2005 dans les deux régions du projet et qui a touché 274 ménages et 17 organisations de base.

Conception du project

Le Projet de développement rural dans le Tafilalet et la vallée du Dadès (PDRT) s'est inscrit à la fois dans la nouvelle politique du Gouvernement marocain mise en place à la suite du programme d'ajustement structurel (1984) et dans la stratégie d'intervention du FIDA au Maroc. C'est dans le cadre de cette vision partagée des priorités du développement agricole et rural que le PDRT fut formulé en mai-juin 1993 et pré-évalué en décembre 1993. Dès le départ, le programme d'action du projet a comporté plusieurs composantes complémentaires destinées à : i) améliorer la production agricole de la petite et moyenne hydraulique (PMH) dans les vallées et les oasis ; ii) améliorer les systèmes d'élevages intensifs (en zones irriguées) et extensifs (en zones pastorales) ; iii) protéger les ressources naturelles et lutter contre leur dégradation ; iv) renforcer l'infrastructure de base et les équipements sociaux en milieu rural ; v) développer les institutions et les organisations locales.

Composée du Tafilalet et du Dadès, la zone du projet est située dans le sud-est marocain sur les versants Sud de la chaîne de l'Atlas et appartient au Maroc présaharien. Elle couvre 90 300 km2, (12,7% du territoire national) dont 80 500 km2 appartiennent au Tafilalet et 9 800 km2 au Dadès. Le PDRT couvre, dans la zone d'intervention de l'ORMVAT, la Province d'Errachidia et le Cercle de Bni Tadjit (qui relève de la Province de Figuig) et, dans la zone d'intervention de l'ORMVAO, la vallée de Dadès qui est située au nord-est de la Province de Ouarzazate et fait partie du bassin versant du haut Draa. Continental aride, le climat de la zone du PDRT est caractérisé par d'importantes variations de la température et de la pluviométrie. En effet, les précipitations varient de 70 mm dans l'extrême sud, à Erfoud, à 290 mm dans l'extrême nord à Imichil. Ces conditions climatiques excluent la pratique d'une agriculture pluviale et imposent le recours à l'irrigation.

La population rurale de la zone du projet était estimée en 1993 à 732 000 personnes soit environ 92 420 familles. Cette population se caractérisait au moment de la formulation du projet par une forte concentration de personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté estimé à l'époque, par la Banque mondiale, à 225 USD. En effet, plus de la moitié des familles de paysans et de pasteurs de la zone du projet étaient dans une situation de plus ou moins grande pauvreté. De ce fait, le projet prévoyait de toucher : i) 42 500 petits agriculteurs des zones pauvres du secteur irrigué à forte densité de population (accroissement de la mobilisation des eaux et extension des superficies) ; ii) 30 000 habitants de zones enclavées de montagne (travaux d'aménagement de pistes) ; iii) 14 000 habitants de villages démunis (amélioration des disponibilités en eau potable) ; iv) 7 720 petits éleveurs du secteur pastoral et 120 éleveurs–sélectionneurs d'ovins D'man ; v) 1 260 femmes agricultrices et 9 600 femmes et jeunes filles (élevages de chèvres et de brebis de race D'man et actions d'alphabétisation et de formation grâce au renforcement des centres d'animation).

La période d'exécution du projet a été marquée à la fois par une conjoncture économique difficile surtout à partir de 1998 où le PNB a connu un taux de croissance assez faible (1,67%) comparativement à la période précédente (moyenne annuelle de 4,06% en 1990-1997) et par une longue succession d'années sèches particulièrement contraignantes pour certaines actions du projet (mises en repos des parcours, plantations fourragères…). L'effet négatif de cette succession de plusieurs années de sécheresse sur le secteur agricole a été perceptible surtout au cours de la période 1998-2000. À cela il faut ajouter les effets cumulés de l'émigration des jeunes qui prive la zone de la main-d'oeuvre pour l'entretien de l'infrastructure traditionnelle d'irrigation. Sur un autre plan, le démarrage du projet a coïncidé avec une nouvelle phase de la vie politique du pays caractérisée par une accélération de l'ouverture politique à partir de la deuxième moitié des années 90. Parallèlement à ceci, on a assisté à l'émergence de l'approche participative comme instrument incontournable pour garantir un développement durable pris en charge par les acteurs locaux eux-mêmes. Au niveau du contexte économique, de nouvelles perspectives s'ouvrent pour le développement du Tafilalet et du Dadès grâce notamment à la promotion de l'activité touristique et cinématographique.

La conception du projet n'a pas connu de changements significatifs ni au niveau de l'orientation générale et de la démarche ni au niveau des composantes. Toutefois, des modifications partielles ont été introduites au cours de la mise en œuvre du projet tenant compte à la fois de la réalité du terrain, des exigences des bailleurs de fonds et des recommandations des missions de suivi.

Principaux résultats obtenus

Après un report de la date de clôture des prêts de plus de deux ans, les taux de réalisation du projet sont généralement bons, voire même supérieurs aux prévisions pour certaines composantes. Dans le Tafilalet, sept périmètres d'épandage d'eau de crues ont été réhabilités (9 170 ha), 72 stations de pompage ont été créées/renouvelées et environ 55 km de khettaras ont été aménagés⁴ . Ceci correspond à peu près à 100% des prévisions. Dans le Dadès, le taux de réalisation est de 36% pour les travaux de réhabilitation des séguias (l'achèvement est prévu fin 2006), ce retard est lié à l'exigence d'une participation financière effective (2,5%) des bénéficiaires avant le commencement des travaux. Le projet a créé 24 associations d'usagers d'eau agricole (AUEA) et six fédérations d'AUEA dans le Tafilalet et de 86 AUEA dans le Dadès (taux de réalisation de 100%). Les AUEA ont été constituées avant le démarrage des travaux. Dans le Dadès, les travaux relatifs au développement des infrastructures sont presque achevés et ont porté sur la réalisation de 16 réseaux d'alimentation en eau potable sur 17 prévus (1 est en cours de réalisation), la construction de près de 12 km de digues pour la protection des berges d'oueds et l'aménagement de la piste Toundoute-Iminoulaoune sur 15 kilomètres. Il convient de signaler que les prévisions ont surestimé le linéaire de 4 km, ce qui est à l'origine d'un reliquat de près de 3,3 millions de DH sur le prêt de l'OPEP.

Le projet a créé 16 coopératives pastorales (100% par rapport aux prévisions), mis en repos 110 200 ha de parcours (67% des prévision révisées) et a réalisé 4 600 ha (71% des prévisions révisées) de plantations fourragères. Sept coopératives d'éleveurs pour l'amélioration de la race ovine D'man dans le Dadès ont été créées regroupant 166 éleveurs et un effectif ovin de 8 140 têtes ; 98 éleveurs sélectionneurs ont adhéré à l'ANOC et le nombre d'animaux sélectionnés est de 9 169 têtes (141% des prévisions). Dans le Tafilalet, cinq nouvelles coopératives de la race ovine D'man ont été créées et six coopératives ont été renforcées regroupant 611 éleveurs et un effectif ovin de 15 095 têtes ; 66 éleveurs sélectionneurs ont adhéré à l'ANOC et 8 296 animaux ont été sélectionnés (415% des prévisions). Le taux de réalisation des travaux de lutte contre l'ensablement par le quadrillage des dunes en palmes est de 444% du programme initial et de 99% du programme révisé et de 85% pour l'installation des plaques en fibrociments.

Dans le Tafilalet, 29 coopératives féminines (242% des prévisions) d'élevage ovin D'man regroupant 1 330 adhérentes ont été créées et ont bénéficié de 2 660 brebis à crédit subventionné. Dans le Dadès, et dans le cadre du programme «chèvres laitières», il y a eu extension et équipement de la chèvrerie de la station de Skoura permettant de doubler sa capacité de production, équipement d'une fromagerie permettant la transformation de 250 l/jour et création d'une coopérative féminine constituée de 68 adhérentes. Dans le Tafilalet, 113 centres d'animation féminine (CAF) ont été équipés sur 29 prévus et 14 monitrices ont été formées. Dans le Dadès, une section d'animation féminine a été créée au sein du service de vulgarisation de l'ORMVAO et 4 CAF ont été réhabilités et équipés (4 prévus). Les actions prévues dans le cadre du renforcement institutionnel des deux Offices ont été globalement réalisées (aménagement et équipement de CMV, véhicule, matériel informatique et formation du personnel). Le nombre de séances de sensibilisation et d'encadrement des agriculteurs et des femmes a dépassé les prévisions pour les deux offices et a concerné les filières prioritaires.

Performance du projet

Pertinence des objectifs. Le Projet s'inscrit entre autres dans : le Programme national de l'irrigation, les nouvelles orientations de la politique agricole en faveur des zones « bours » initiées dès 1988, le Plan quinquennal 2000-2004 (qui accorde la priorité aux zones montagneuses, oasiennes et frontalières) et la Stratégie 2020 de développement rural, le Plan phoénicicole national, et la Stratégie nationale de développement des parcours. En outre, le projet s'inscrivait dans la stratégie de réduction de la pauvreté adoptée par le FIDA à la suite d'une mission de programmation au Maroc en 1983⁵

Les objectifs du projet en matière d'amélioration des conditions de vie (accès à l'eau potable, désenclavement par la piste) sont d'une grande pertinence dans une zone où les indicateurs en matière d'infrastructure de base sont parmi les plus faibles du pays et constituent un handicap majeur pour le développement économique et social et pour la réduction de la pauvreté rurale.

Compte tenu du mandat spécifique du FIDA, au niveau de la formulation originale du projet dans son ensemble, on peut identifier quelques points de faiblesse : i) la description assez générique du groupe cible ; ii) le nombre élevé d'actions à mener (équivalent à 2-3 projets typiques du FIDA) sans une claire spécification des synergies et liens entre ces composantes et la manière concrète de réaliser ces synergies. En outre le choix de l'approche du développement des parcours et de l'élevage extensif, tiré d'un autre projet du FIDA dans la région de l'Oriental, présentait des risques. Ce projet à l'époque venait de démarrer et l'expérience d'exécution était donc limitée.

Efficacité. Malgré les difficultés rencontrées durant sa phase d'exécution et au bout de dix années, le projet a atteint la majorité de ses objectifs et peut être considéré comme globalement efficace. Parmi les points forts on peut noter : i) l'accroissement des rendements de certaines spéculations végétales (oliviers, pommier et céréales) ; ii) les ouvrages de dérivation des eaux de crues qui ont permis la revivification des palmeraies (4 000 ha) et parfois une relative intensification culturale et des extensions ; iii) le programme d'aménagement des khettaras qui a permis la stabilisation des volumes d'eau drainés ; iv) l'accès amélioré à l'eau potable par branchement individuel dans certaines communes ; v) les résultats globalement satisfaisants obtenus à travers les actions d'amélioration de la race ovine. Un discours à part mérite vi) la question du ciblage. La formulation du projet n'avait pas donné une définition tellement précise du groupe cible. Mais les agences d'exécution ont adopté des approches pratiques au ciblage socio-économique (vertical) avec des résultats satisfaisants. Durant l'exécution, dans le cas des d'aménagements à caractère collectif, les actions du projet ont eu tendance à viser l'ensemble de la population des douars. En ce qui concerne les actions susceptibles d'être individualisées, quelques exemples montrent que, s'il n'y a pas eu un ciblage spécifique des pauvres, ceux-ci n'ont pas été systématiquement exclus⁶.

En revanche, le ciblage géographique (horizontal) reste plus faible et l'ouverture des activités aux femmes en est encore à son débout, ce qui est remarqué ci-dessous.

L'appréciation de l'efficacité a également dégagé des points de faiblesse, à savoir : i) dans la composante développement des parcours, des réalisations en dessous des prévisions et une proportion minoritaire des superficies de mises en repos respectée (24%) ; ii) dans le programme «chèvres laitières», des équipements surdimensionnés ou non utilisés et une production de chèvres sélectionnées largement inférieure aux prévisions ; iii) un ciblage géographique pas toujours bien planifié et qui a conduit à un éclatement et une dispersion des actions sur de grandes superficies avec peu de complémentarité et de synergie. Il convient de considérer que la définition du groupe cible par la formulation était peu précise et que la femme reste encore confinée dans un cadre spécifique. En particulier, la vulgarisation agricole touche encore peu les femmes.

Efficience. Dans le rapport, l'efficience a été examinée en tenant compte des coûts unitaires (par ha ou par personne) en les comparant avec des indicateurs de référence d'autres programmes/interventions similaires au Maroc et au Maghreb (benchmarking). Dans quelques cas, les coûts sont comparés aux bénéfices. En général, l'efficience des actions a été élevée. Le projet a enregistré des performances bonnes dans les domaines primaires, et faibles dans des domaines secondaires. Parmi les expériences positives, on peut noter les bonnes performances dans les domaines concernant les eaux agricoles et potables, la formation féminine, l'amélioration pastorale, la lutte contre l'ensablement et la vulgarisation agricole. Ces expériences positives s'expliquent notamment par la maîtrise technique du personnel des agences du projet et des entreprises sélectionnées.

Parmi les expériences dont l'efficience est jugée faible, on note la production de lait et  de fromage dans le cadre du programme « chèvres laitières », l'aménagement de certaines khettaras, l'aménagement des nouvelles terres, certains efforts de sélection de la race D'man et la valorisation de certaines études technico-économiques. On observe des éléments communs dans ces expériences : il s'agit i) d'actions à faisabilité technique/financière problématique et qui n'ont pas été bien étudiées durant la formulation ; ou ii) d'actions se situant à la limite des missions des agences publiques (sélection, transformation des produits, commercialisation…) et donc où les offices n'avaient pas d'avantages comparatifs.

Impact sur la pauvreté rurale

L'absence d'un suivi-évaluation spécifique des actions du projet et l'imprécision des groupes cibles ont rendu difficile l'évaluation de l'impact et des performances du projet ; ceci a orienté la mission vers une appréciation parfois qualitative s'appuyant sur différentes sources (documentation, enquête rurale préliminaire, observation sur le terrain, discussion directe).

Le projet, à travers ses différentes composantes, a permis une amélioration des ressources matérielles et financières des ménages. Selon les résultats de l'enquête, il est plus fréquent pour les bénéficiaires du projet que pour le groupe témoin de percevoir une amélioration (et, à l'inverse, moins fréquent de percevoir une réduction) des opportunités de générer un revenu et de la disponibilité en aliments pour le bétail et en eau d'irrigation (avec quelques exceptions pour le Tafilalet), qui constituent des éléments essentiels pour les conditions de vie des ménages. La réduction du temps pour le curage des khettaras et la collecte de l'eau peut être utilisé pour des activités génératrices de revenu, pour accéder à l'éducation et pour les soins de la maison et des membres du ménage.

Le projet a eu un impact sur les ressources humaines que ce soit en termes de compétences techniques, de santé, de gestion ou autre : par exemple, amélioration des taux de scolarisation dans la commune d'Iminoulaoune grâce à la réalisation de la route (30% masculin et 2% pour les filles avant la piste contre 73% et 35% respectivement après la piste), diminution du taux d'absentéisme scolaire des filles grâce à l'adduction d'eau potable, nette amélioration de la santé et de l'hygiène grâce à l'adduction d'eau potable, plus de 11 000 femmes ont acquis un savoir-faire dans la production animale et artisanale, la commercialisation des produits d'élevage et la gestion des micro-projets et plus de 8 000 femmes ont été alphabétisées. En matière de vulgarisation, l'impact est important (plus en termes de variation qu'en termes de proportion de population bénéficiant d'action de vulgarisation), car les agriculteurs sont plus informés, travaillent en partenariat avec l'administration et adoptent des techniques amélioratrices de la production.

Capital social. L'approche de mise en œuvre prônée par le projet a permis de renforcer : i) le développement remarquable, bien qu'encore fragile, du mouvement associatif et coopératif favorisant la participation et la prise en charge du développement local par les bénéficiaires et leurs institutions représentatives ; ii) les solidarités et les échanges interorganisations ; iii) le développement d'organisations professionnelles partenaires de l'administration pour le développement local (rôle déterminant des coopératives pastorales dans la distribution de l'orge en année de sécheresse) ; iv) la création d'un espace de dialogue, de revendication et de compétition pour les agriculteurs et les éleveurs et d'émancipation pour les femmes rurales.

L'impact sur la sécurité alimentaire et économique des ménages peut être appréhendé à travers les estimations des dépenses des ménages et les jugements des interviewés. La comparaison de la situation avant et après le projet révèle qu'une très forte majorité des ménages servis par le projet a déclaré une amélioration de la situation alimentaire familiale, tandis que, dans l'échantillon témoin, le niveau de consommation ne semblerait pas s'être beaucoup amélioré durant les cinq dernières années. En outre, selon les entretiens qualitatifs menés avec les femmes bénéficiaires, le projet aurait engendré une nette amélioration du niveau nutritionnel de leurs familles par une plus grande disponibilité de produits propres à l'autoconsommation (viandes, œufs, lait et légumes).

Bien que nous ne disposions pas d'études techniques précises d'impact environnemental, certaines actions du projet ont des impacts perceptibles, comme par exemple : la protection des terres agricoles contre les crues dans des zones où le facteur limitant est le sol, la réduction des charges solides des cours d'eau et la réduction de l'envasement des barrages, la protection d'un précieux patrimoine paysager, technique et culturel (vallées, oasis, khettaras). Les données de l'enquête suggèrent des résultats un peu mitigés pour les parcours et une réduction de la fertilité du sol moins prononcée pour les usagers du projet, même si la majorité des enquêtés trouvent que la fertilité du sol continue à baisser.

Impact sur les institutions. Au niveau des deux offices, le projet a eu un impact certain sur la capacité d'agir des cadres par l'amélioration de la mobilité, de la compétence et des moyens techniques. Des approches et des méthodes de travail ont été conceptualisées, formalisées et améliorées notamment au niveau de la vulgarisation agricole, de l'aménagement des parcours et de l'organisation des agriculteurs et des éleveurs. Le projet, en renforçant le Service animation féminine (SAF) à l'ORMVA du Tafilalet et en créant le SAF à l'ORMVA d'Ouarzazate, a incontestablement permis de dynamiser la stratégie préexistante en vue de développer une vulgarisation au profit des femmes. En outre, les actions d'alphabétisation et de développement des activités génératrices de revenu au profit des femmes ont sensiblement amélioré les conditions économiques et sociales des femmes dans la zone du projet.

Le PDRT /Dadès constitue un début de changement d'une pratique encore généralisée où la conception et l'exécution relèvent uniquement des compétences de l'ingénieur en reléguant l'avis du bénéficiaire au second plan. En effet, les AUEA commencent à prendre part à la validationde la conception des actions qui les concernent ainsi qu'au suivi des réalisations. Cette participation à la base a permis, dans certains cas, d'apporter des modifications aux ouvrages en les adaptant à leurs besoins et priorités.

Genre. L'ouverture des femmes rurales de la zone du projet sur leur environnement social et économique n'en est qu'à ses débuts, et ne concerne encore que les quelques responsables des coopératives d'élevage ou les femmes intégrées dans les bureaux des associations locales (contact avec les banques, avec le SVOP pour une demande directe de l'information, etc.). Néanmoins on commence à dégager des changements positifs dans l'accès des femmes aux activités génératrices de revenu. D'ailleurs, certaines coopératives ou associations pour la promotion des femmes continuent à n'être dirigées quasiment que par des hommes (cas de l'Association Ferkla pour le développement du travail féminin) ; ces hommes semblent justifier la création des organisations féminines par la baisse de l'activité des femmes dans les exploitations, à la suite de plusieurs années de sécheresse, et au chômage des quelques diplômées des villages.

La durabilité des impacts dégagés plus haut reste fonction de l'évolution future de l'environnement socio-économique et sociopolitique (croissance économique, renforcement du processus démocratique, choix et stratégies de développement), des capacités d'actions et d'adaptations des acteurs locaux, ainsi que des actions de consolidation à mettre en place par l'administration. Parmi les indices de durabilité on peut inclure l'approche partenariale développée par les deux offices avec les associations et coopératives, qui est de nature à améliorer la durabilité des réalisations du projet et leur prise en charge par les acteurs locaux directement intéressés et le bilan financier positif pour toutes les associations d'usagers de l'eau (agricole et potable) visitées (mais les dépenses n'incluent que rarement l'amortissement du matériel qui reste la propriété de l'Office). Les facteurs de risque comprennent : i) la fragilité des coopératives pastorales encore largement tributaires de l'appui technique, financier, matériel et humain de l'administration ; ii) les limites des coopératives, associations initiées par les offices dans le cadre du PDRT : il s'agit souvent de petites entreprises artisanales qui sont de plus en plus confrontées à la concurrence et à la réalité du marché et souffrent de nombreuses difficultés et contraintes ; iii) les méthodes de vulgarisation rapprochée pratiquées par les offices dans le cadre du PDRT nécessitent d'importants moyens humains et matériels qui risquent de faire défaut à la fin du projet et avec le départ des techniciens expérimentés dans le cadre du nouveau programme de «départ volontaire» des fonctionnaires

Innovation et réplicabilité. Le concept de développement participatif de l'infrastructure d'irrigation devait être l'innovation marquante sur le plan procédural. Force est de constater que, dans la majorité des cas, la notion de participation est restée limitée à son sens étroit de participation financière et à l'entretien (la formulation du projet se limitait à ces aspects). Toutefois, dans la zone du Dadès on a assisté au début d'un phénomène nouveau. Les AUEA ont commencé à prendre part à la validation de la conception des actions qui les concernent ainsi qu'au suivi des réalisations. Les résultats encourageants enregistrés en matière de partenariat Office/AUEA dans le cadre du PDRT ont amené la Direction des aménagements hydroagricoles (MADRPM) à choisir Ouarzazate pour l'organisation d'un séminaire national sur l'approche participative en irrigation (2004). Dans l'exécution de la composante eau potable, l'ORMVA d'Ouarzazate a opté pour un mode d'alimentation par branchement individuel alors que la vision des années 90 (et la formulation originale du projet) se limitait à l'alimentation par borne fontaine. C'est grâce au projet PDRT et à son action sur 29 douars avec une généralisation de l'accès à tous les ménages (même les plus pauvres) que l'option du branchement individuel a été définitivement retenue au niveau de la Province. Le branchement individuel constitue un véritable changement à l'intérieur des maisons et au niveau du comportement des femmes au foyer (gain de temps).

Appréciation globale de l'impact. En dépit d'une formulation compliquée, d'un nombre peut-être trop élevé de composantes et d'une zone d'intervention trop vaste, une bonne partie des objectifs du projet a été atteinte, en particulier sur le plan des réalisations physiques. Des innovations, notamment en termes d'approches et de méthodes d'intervention, ont été introduites par les offices au niveau des deux zones d'action du projet. De leur côté, les bénéficiaires ont contribué directement à la réussite de nombreuses actions réalisées dans le cadre des différentes composantes du projet. Néanmoins, les acquis restent très fragiles au niveau de toutes les composantes. Le désengagement rapide des agences publiques et l'absence d'une vision stratégique pour un développement intégré et durable dans ces régions défavorisées, constituent un risque majeur pour la durabilité des actions et des initiatives innovantes engagées par le PDRT dans le Dadès et le Tafilalet⁷.

Performance des partenaires

Concernant le FIDA, la formulation du projet s'intègre bien dans son ensemble dans les orientations et les préoccupations de développement de sa zone d'action. Toutefois, des imprécisions et faiblesses existent au niveau de la définition du groupe cible et le projet semble souffrir de l'absence d'une certaine intégration spatiale des composantes ; ceci est dû au grand nombre des composantes. Durant l'exécution, le FIDA a réalisé des missions de suivi et d'appui pour pallier l'insuffisance de la supervision technique et méthodologique du FADES. Ces missions ont été de bonne qualité du point de vue analytique et ont permis une accélération des activités et une amélioration de la mise en œuvre du projet.

Concernant le FADES (institution coopérante), même si le nombre de missions de supervision est assez réduit, selon les Offices, la réactivité du FADES aurait permis la résolution rapide des problèmes de gestion financière. Dans quelques cas, toutefois, l'autorisation à des dépassements budgétaires a nécessité des vérifications et corrections au FIDA. Par ailleurs, la supervision du projet par le FADES s'est limitée aux réalisations physiques et financières, ce qui est insuffisant pour accompagner un projet aussi important ; en effet, le manque d'apports en termes d'approches et de méthodes d'intervention n'a pas toujours permis de lier les programmes physiques aux objectifs de développement intégré (temporel et spatial).

Les différents bailleurs de fonds (OPEP, BID) à cause de leurs procédures et des ressources disponibles, ont effectué un suivi physique et financier touchant principalement les composantes financées par eux (rapport de revue de l'état d'avancement et missions de suivi séparés), en comptant sur la supervision du FADES. Il y a eu des contacts entre ces bailleurs et les agences d'exécution, mais un appui plus limité à l'exécution et à la stratégie du projet.

Le Gouvernement. Les performances des ORMVA peuvent être considérées comme globalement satisfaisantes comme en témoigne le niveau des réalisations physiques, les taux de consommation des crédits et la pertinence de la majorité des composantes mises en œuvre. Ceci prouve que les deux ORMVA disposent réellement de compétences en matière de gestion des grands projets (hydroagricoles en particulier) y compris dans un cadre de contrat direct avec un bailleur de fonds étranger. Selon l'enquête, l'appréciation des bénéficiaires du degré d'attention prêtée par les responsables du projet est globalement positive, avec quelques points de désaccord de la part des coopératives pastorales du Tafilalet et des AUEA du Dadès. Toutefois, quelques faiblesses ont gêné l'optimisation des efforts entrepris par les offices, notamment en ce qui concerne l'intégration spatiale entre les actions, le partenariat avec d'autres institutions publiques et le suivi-évaluation.

L'appui des ministères de tutelle des ORMVA (Agriculture et Finances) a contribué à des résultats positifs. Les procédures d'un passage obligé par la Direction des aménagements hydroagricoles (DAHA) avant le lancement des études et des travaux a permis d'assurer un contrôle supplémentaire, en particulier au niveau des spécifications techniques des clauses des marchés. Pour d'autres directions centrales du MADRPM (animale, végétale, vulgarisation…), le contact et les échanges d'informations avec le PDRT ont été beaucoup moins fréquents ce qui n'a pas permis à ce dernier de bénéficier suffisamment de l'appui de ces structures ni de valoriser et disséminer ses acquis dans d'autres régions du pays.

Les performances des différents partenariats, réalisés dans le cadre du PDRT, sont inégales. Ainsi, les conventions établies par les offices avec la Délégation provinciale de l'entraide nationale (DPEN), et la Délégation provinciale de la jeunesse et des sports n'ont pas permis de générer une dynamique particulière de collaboration, et les délégations provinciales n'ont pas significativement amélioré le fonctionnement des centres réhabilités et équipés par le projet. En somme, dans l'ensemble le partenariat entre les services publics sectoriels installés dans la région reste faible, ce qui ne favorise pas la complémentarité et l'harmonisation des actions intersectorielles (tourisme et agriculture par exemple ; associations d'usagers d'eau potable et Office nationale de l'eau potable). Par ailleurs, mise à part l'organisation conjointe de l'atelier de démarrage et de quelques échanges de visites, il y a peu de coordination entre les deux offices alors qu'ils gèrent le même projet avec la même approche et rencontrent pratiquement les mêmes difficultés. 

En ce qui concerne le partenariat entre les offices et les organisations des populations, un essor significatif se dessine s'inscrivant, d'ailleurs, dans la mouvance générale au niveau national. Toutefois, ce mouvement est encore trop fragile (partenariat inégal : d'un côté la technicité et les moyens et de l'autre uniquement la volonté) ; les associations partenaires doivent bénéficier d'un soutien spécifique qui s'inscrit dans la durée : le partenariat avec les populations ne doit pas signifier le désengagement de l'Etat et de ses agences, à court et moyen terme, mais son engagement autrement (notamment par des mécanismes de financement et d'apprentissage adaptés et responsabilisant).

On note une très faible harmonisation des programmes financés par les différents bailleurs de fonds et des procédures d'exécution et de suivi (on a envie de dire qu'il s'agit plutôt de trois projets séparés : formulation, financement, planification dans le temps et dans l'espace, exécution, procédures, suivi) : par exemple on n'a pas profité de la présence de la BID au Maroc pour coordonner les activités de suivi et appui au projet (aucune mission en commun ou atelier pour discuter les problèmes d'exécution).

Évaluation globale et conclusions

Le projet PDRT a joué, au cours de ces dix dernières années, un rôle important dans le développement économique et social du Tafilalet et du Dadès et ce, grâce à un programme d'action assez varié qui a permis de contribuer à la lutte contre la pauvreté. La priorité donnée au développement des équipements et de l'infrastructure de base se justifie à la fois par l'importance stratégique de cette composante pour la consolidation du développement économique et social et par le faible niveau d'équipement des deux zones du projet qui couvrent un vaste territoire. À ce propos, la composante hydraulique qui a accaparé environ les 2/3 des investissements a permis l'installation et la réhabilitation d'une importante infrastructure hydraulique dont le rôle est capital pour le maintien d'une activité humaine dans des zones présahariennes fortement menacées par une sécheresse cyclique.

L'action du PDRT en faveur de la promotion de la femme rurale a été positive et contribue nécessairement au renforcement des mutations que connaît le tissu social du monde rural de ces régions. Mais du point de vue quantitatif, la couverture des actions féminines a été limitée. Les activités de vulgarisation des offices ont certainement contribué à rehausser le niveau de technicité des producteurs agricoles dans les deux régions. Toutefois, en matière de vulgarisation, il convient de les replacer dans la logique globale de la politique agricole du Maroc, qui est de plus en plus marquée par un désengagement de l'Etat, au profit de la profession.

Le projet a été mis en œuvre selon une approche dite ‘participative'. Toutefois, la démarche adoptée par les deux ORMVA dans ce domaine semble, parfois, privilégier une approche participative « utilitaire » et « réductrice » qui assimile la participation à une contribution des bénéficiaires aux coûts des actions réalisées par l'Etat et à l'entretien des équipements et ouvrages. Des exceptions importantes ressortent de l'expérience de l'ORMVA d'Ouarzazate et elles pourront constituer la base pour les futures interventions.

L'équipement et la mise en valeur des terres agricoles ont été pendant longtemps la priorité des deux ORMVA et ce en raison d'impératifs liés notamment au développement de la production agricole et à la création de sources de revenu pour les populations rurales. Actuellement de nouvelles exigences du développement sont ressenties dans les zones d'action des deux ORMVA. Ces exigences concernent prioritairement : i) la durabilité et la protection des écosystèmes fragiles et d'un précieux patrimoine paysager et technique (vallées aménagées, oasis, khettaras…) qui témoigne de l'ingéniosité et des capacités d'adaptations des populations rurales dans ces milieux difficiles ; ii) la promotion des populations rurales et la lutte contre la pauvreté et l'exclusion qui pénalisent fortement le développement économique et social de ces régions.

Face à ces exigences, force est de constater que le développement agricole montre ses limites comme partout en zones arides où les ressources naturelles ne permettent pas un développement et une intensification illimitée de la production agricole. D'où l'impératif d'une diversification des sources de revenus notamment pour les familles pauvres afin qu'elles puissent contourner les contraintes liées à l'exiguïté des parcelles agricoles et à la sécheresse, donnée structurelle dans la zone du projet. De nouvelles perspectives s'ouvrent pour le développement économique et social du Tafilalet et du Dadès grâce notamment à la promotion de l'activité touristique et cinématographique. En effet, la région connaît un développement du secteur touristique notamment dans la province de Ouarzazate, qui n'existait pas à l'époque de la formulation du PDRT.

Tenant compte de l'ensemble de ces éléments nous pourrions formuler quelques recommandations destinées à consolider l'action des offices dans les deux zones du projet et contribuer à mieux valoriser le partenariat du FIDA avec le Maroc pour une lutte efficace contre la pauvreté et le développement du monde rural. S'agissant d'une évaluation terminale, trois axes d'ordre stratégique, plutôt qu'opérationnel, sont suggérés :

Développement d'une vision stratégique pour un développement régional intégré et durable

• Insérer l'objectif de la réduction de la pauvreté dans une stratégie/schéma d'aménagement multisectoriel qui intégrerait les différents programmes et projets mis en œuvre par les services publics. Par ailleurs, la coordination et la concertation entre les différents partenaires (y compris les opérateurs du secteur privé dont le rôle économique est essentiel) concernés par le développement de ces zones sont indispensables ; toutefois, les pouvoirs publics doivent continuer à jouer un rôle clé dans la conduite et l'organisation de la dynamique de développement, notamment à travers la mobilisation des moyens (surtout financiers) et des compétences nécessaires. Cette recommandation s'adresse en premier lieu aux provinces et aux départements ministériels concernés, avec l'assistance du FIDA.

• Replacer le paysage oasien au sens large (y compris dans les vallées montagneuses) et le palmier au centre des préoccupations des projets d'aménagement hydroagricole de la zone, non seulement en tant qu'espace de production agricole mais aussi en tant que précieux patrimoine collectif dont la valorisation en tant que produit touristique serait très rentable et très bénéfique. Cette recommandation s'adresse en particulier aux offices et au MADRPM.

• Élaborer une stratégie pour un entretien et une maintenance adéquats de l'infrastructure mise en place et ce afin de garantir une pérennisation des investissements publics dans une perspective de développement durable. À ce propos, le transfert progressif de la gestion des réseaux d'irrigation aux Associations d'usagers d'eau d'irrigation (AUEA) doit être accompagné par des actions de consolidation et d'accompagnement des activités de ces dernières (redéploiement du personnel des ORMVA pour renforcer les cellules actuelles chargées des AUEA, actions de formation des AUEA et recyclage des techniciens à leur nouvelle fonction de conseiller d'AUEA). Cette recommandation s'adresse aux offices et au Ministère de l'agriculture, du développement rural et des pêches maritimes (MADRPM).

• Le développement pastoral dans les régions arides est une entreprise difficile qui nécessite à la fois des moyens humains et matériels importants et une stratégie d'intervention basée sur une approche intégrée (sur le plan sectoriel et territorial) et une connaissance approfondie et renouvelée des dynamiques sociales à l'œuvre dans les zones pastorales. À ce propos, il convient d'entreprendre une évaluation rigoureuse des coopératives ethno-lignagères mise en place dans le cadre du PDRT et du PDPEO et ce afin de tirer les enseignements nécessaires de ces deux importantes expériences. Cette recommandation s'adresse aux offices et au MADRPM.

Partenariat

• Les offices sont appelés à renouveler leurs approches et leurs modalités d'intervention afin de faire face à une mission certes plus complexe mais combien plus stimulante et motivante. La disponibilité de ressources humaines compétentes (pas seulement sur le plan des techniques agricoles) et motivées constitue un enjeu de taille pour réussir cet accompagnement des dynamiques à l'œuvre dans ces régions. En outre, il convient de signaler que la mise en œuvre d'une stratégie de développement régional durable, intégrant et valorisant le potentiel agricole, nécessite le recours et l'implication directe des compétences et des institutions autres qu'agricoles. Cette recommandation s'adresse en premier lieu aux Provinces et aux départements ministériels concernés.

• Les deux ORMVA ont su initier une dynamique de partenariat pour la mise en œuvre du projet avec la population, les institutions de l'Etat et les associations locales. Ceci ouvre des perspectives pour un développement local pris en charge par les acteurs directement concernés. A ce propos, certaines expériences entreprises dans le cadre du projet méritent de faire l'objet d'une analyse approfondie, à travers un programme de recherche-développement impliquant à la fois les offices et les institutions de recherche, afin de tirer les enseignements les plus pertinents. C'est le cas notamment de l'expérience du partenariat développé entre les offices et les AUEA pour l'entretien, la protection et la valorisation de l'infrastructure hydroagricole mise en place. Cette recommandation s'adresse à la fois aux offices, à la Direction des aménagements hydroagricoles (DAHA) et aux structures d'enseignement et de recherche.

• L'amélioration du partenariat concerne aussi la coordination entre les bailleurs de fonds qui mérite d'être renforcée, par exemple à travers un agenda commun d'appui et de supervision (par exemple une seule mission de supervision/appui à chaque échéance co-financée par les différents bailleurs). L'éventuelle présence d'un des bailleurs dans le pays constitue un atout à mieux exploiter pour le dialogue avec les autorités et agences locales. Cette recommandation s'adresse aux différents bailleurs de fonds, aux départements ministériels concernés et à leurs agences d'exécution.

Formulation et ciblage des projets et vérification des résultats 

• Simplifier la formulation des projets en choisissant les composantes d'une façon plus sélective et mieux cibler les actions du projet du point de vue géographique et des besoins des pauvres. Consolider la dynamique de promotion des populations pauvres à travers l'initiation de projets plus intégrés (meilleure coordination entre des actions bien étudiées dès le début). La consolidation des associations féminines, qui représentent des bonnes opportunités pour l'encadrement de proximité et la promotion des femmes rurales, est nécessaire. À ce sujet, une étude pourrait être menée pour identifier les possibilités d'activités génératrices de revenus pouvant être développées par les femmes (y inclus des opportunités pour la production de niche) et une réflexion devrait être menée concernant les voies et moyens d'accompagnement. Cette recommandation s'adresse à la fois aux offices et à leurs partenaires spécialisés (MADRPM, Offices, FIDA…).

Mettre en place un système de suivi-évaluation orienté vers l'impact (changements des conditions de vie, réduction de la pauvreté et protection des ressources naturelles et du patrimoine local) et se fondant sur un simple cadre logique du projet. En outre, les aspects de documentation/mémorisation et de communication concernant les expériences et acquis du projet doivent être renforcés. Les nouvelles technologies d'information et de communication qui constituent un moyen très efficace pour capitaliser et échanger ces acquis avec d'autres acteurs, au niveau national et international, doivent être davantage développées à l'intérieur des différents services des offices, avec quelque appui de la part des bailleurs de fonds. Cette recommandation s'adresse aux offices et au MADRPM.

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1/   La mission d'évaluation était composée de : Messieurs A. Abaab, agro-économiste, chef de mission, A. Abdelguerfi, agropastoraliste, M. Daoudi, spécialiste en génie rural et Madame K. Rivière, agronome. La mission d'évaluation a séjourné au Maroc du 11 septembre au 12 octobre 2005. Monsieur F. Felloni, Chargé d'évaluation (Bureau d'évaluation – FIDA), a participé au début et à la fin de la mission. En plus de ses entretiens avec les différents responsables du Ministère de l'agriculture, du développement rural et des pêches maritimes, à Rabat, du 12 au 14 septembre 2005, la mission a travaillé avec les cadres des deux offices régionaux de mise en valeur agricole impliqués dans la mise en œuvre du projet et a conduit des visites de terrain du 15 septembre au 8 octobre 2005. La réalisation de cette mission fut précédée par l'élaboration d'un document d'orientation envoyé aux partenaires (mai 2005), par une mission de reconnaissance (juin 2005) effectuée par M. Felloni et par une enquête rurale dans les deux régions du projet (août 2005), sous la Direction de M. M. Mahdi (ENA-Meknès).

2/ Plus précisément, 19 mai 2004 pour le prêt 357-MA et 31 octobre 2005 pour le prêt 356-MA.

3/ Le système de scores suivant est adopté : 1 = négligeable ; 2 = modeste ; 3 = assez faible ; 4 = significatif ; 5 = élevé ; 6 = très élevé.

4/  Les Khettaras sont des canaux souterrains traditionnels pour le captage de nappes phréatiques en amont et l'irrigation de terrains en aval.

5/ La zone du projet (présaharienne, où l'agriculture est entièrement dépendante des disponibilités en eau d'irrigation) est aussi indiquée comme prioritaire pour le FIDA dans le document stratégique national (COSOP) du 1999.

6/ Par exemple : i) le pourcentage des petits agriculteurs (0-2 ha) présents dans les groupes de vulgarisation est comparable à leur proportion dans la population globale ; ii) la sous–composante élevage de brebis D'man par les femmes rurales a effectivement ciblé les femmes nécessiteuses (60% d'entre elles sont veuves ou divorcées et 87% des adhérentes à ce programme possèdent une SAU moyenne inférieure à 0,4 ha, possédaient, avant le projet, en moyenne trois ovins et ne détenaient ni bovins, ni caprins).

7/  Un programme de consolidation (période 2006-2008) a été recommandé par le rapport d'achèvement (2005). Ce programme, d'ordre opérationnel, est utile mais une réflexion stratégique plus approfondie est aussi nécessaire.