Evaluation du programme du pays

A la demande du Gouvernement, le FIDA a entrepris une évaluation de son programme de coopération avec la Tunisie. Un partenariat clé d'évaluation du programme regroupant des représentants des différentes parties intéressées, a été constitué en septembre 2002 et un Document d'orientation de l'évaluation du programme, précisant les objectifs et la méthodologie de l'évaluation a été élaboré. L'évaluation a été conduite en octobre et novembre 2002. Un atelier de validation, organisé les 8 et 9 juillet 2003, a permis d'en discuter les principaux aspects. L'accord conclusif présente les conclusions et recommandations qui ont recueilli le consensus des membres du partenariat clé, ainsi que les mesures de suivi qu'ils se sont engagés à mettre en œuvre.

Principales recommandations et suites a donner

Concentration des activités dans les zones défavorisées et en favorisant les populations vulnérables, dans un contexte de gestion durable des ressources naturelles: les investissements cofinancés par le FIDA ont été concentrés sur les régions défavorisées de l'axe centre-sud, où ils ont permis d'atténuer certaines contraintes en favorisant une majorité de petits exploitants. Certaines zones restent cependant confrontées à la dégradation des ressources naturelles, à une faible insertion dans le tissu économique et au développement limité des organisations de base. Par ailleurs, les critères de sélection des bénéficiaires se sont révélés peu opérants en matière de ciblage des plus pauvres.

Recommandation: le FIDA devrait continuer à concentrer ses activités sur les zones les plus défavorisées. Les approches utilisées doivent mettre l’accent sur les populations les plus vulnérables, qui sont le centre d’intérêt principal, tout en acceptant, par souci de dynamique de développement intégrée et d’interrelation entre les différentes couches de population, que les actions s’adressent également à d’autres acteurs locaux. Les plus pauvres devraient être spécifiquement ciblés à travers une offre de produits adaptés à leurs contraintes particulières.

Suite à donner: la nouvelle stratégie du FIDA définira l’approche participative nécessaire pour mieux caractériser la pauvreté rurale, les modes d'existence et les attentes des groupes cibles les plus vulnérables, ainsi que les appuis dont ils ont besoin pour assurer leur participation à un processus de développement local durable, y compris dans le domaine extra-agricole. Cette approche associera aussi les autres acteurs locaux (organisations socio- professionnelles, administrations déconcentrées, banques, ONG), notamment en vue de la définition d'appuis spécifiques.

Innovation et dialogue sur les politiques: les projets cofinancés par le FIDA ont apporté une contribution directe à la mise en oeuvre des politiques nationales, dans le cadre desquels ils se sont fidèlement inscrits. Ils ont aussi été porteurs d'innovations, soit directement, soit indirectement en contribuant à la mise en œuvre d'approches nouvelles initiées par d'autres.

Recommandation: le FIDA devrait poursuivre sa politique d’affectation de ressources financières des projets au développement d’approches innovatrices qui puissent être répliquées à plus large échelle et contribuer au développement des politiques nationales. A cet effet, les dispositifs de projets devraient articuler plus étroitement le niveau opérationnel des projets et le niveau central de définition des politiques.

Suite à donner: le FIDA et le Gouvernement définiront avec précision dans la future stratégie pour la Tunisie les objectifs poursuivis en matière d'innovation ainsi que les mécanismes par lesquels les résultats de l'expérimentation d'approches nouvelles pourront être capitalisés et diffusés au niveau central. Ces mécanismes reposeront sur une meilleure prise en compte de l'environnement institutionnel, ainsi que sur des systèmes de suivi-évaluation facilitant le pilotage des expérimentations et la capitalisation des acquis méthodologiques.

Replacer l’accroissement des revenus et l’amélioration des conditions de vie des plus défavorisés au centre des stratégies d’intervention: les régions d'intervention sont caractérisées par une variété de contraintes et souvent un faible potentiel agricole. L’agriculture ne constitue pas la source principale des revenus des ménages les plus pauvres et ne peut constituer le fondement unique du développement de ces régions. Cependant, les projets ont eu la tendance de mettre en œuvre une offre de prestations standardisées centrées sur l'agriculture, qui n’a pas toujours été adaptée aux besoins spécifiques et divers des petites exploitations en situation difficile.

Recommandation: l'accroissement des revenus et l'amélioration des conditions de vie devraient être replacés au centre des stratégies d'intervention, en accord avec les objectifs et les stratégies des populations. Ces deux impératifs nécessitent: (i) de sortir du cadre exclusif de l'agriculture; et (ii) de s'adapter de façon flexible à la demande et aux besoins des acteurs locaux.

Suite à donner: le FIDA et le Gouvernement centreront la nouvelle stratégie sur l'accroissement des revenus des groupes cibles et la valorisation de tous les potentiels disponibles, agricoles et extra-agricoles. Ils adopteront, en concertation avec les acteurs locaux, les principes de nature à garantir la flexibilité des interventions futures et leur adaptation aux stratégies et aux spécificités locales, tels qu'ils sont esquissés ci-après. Dans la formulation de chaque futur projet, le FIDA et le Gouvernement conduiront une étude pour analyser et appréhender les stratégies et les attentes des populations dans la zone d'intervention, et en particulier celles des populations les plus vulnérables. Ils identifieront les contraintes et les possibilités de création de revenus et d'emplois dans tous les secteurs et proposeront, en concertation avec les acteurs locaux, les modes d'intervention les plus adaptés. Cette étude sera étendue aux zones touchées par les projets cofinancés par le FIDA pour identifier les actions complémentaires permettant de mettre en œuvre cette orientation stratégique dans les projets en cours.

Instruments d'accompagnement des initiatives locales: les expériences des projets en cours, en particulier du projet de Siliana, ont montré qu'il existe un réel potentiel de développement de micro-projets même dans les zones pauvres, mais que des instruments d'accompagnement des initiatives locales doivent être mis en place.

Recommandation: des instruments d'accompagnement des initiatives locales et des activités productives, adaptés aux spécificités des zones d'intervention et tenant compte de l'environnement institutionnel et économique existant, devront être mis en place, en particulier dans les domaines suivants: financement des investissements privés, appui-conseil aux promoteurs de projets productifs, appui au renforcement des compétences des acteurs ruraux et au développement des partenariats, recherche-développement, et éventuellement financement des investissements publics décentralisés.

Suite à donner: dans le cadre de la formulation de chaque nouveau projet, le FIDA et le Gouvernement conduiront une étude spécifique dans la zone d'intervention sur la promotion des initiatives locales. Celle-ci analysera les obstacles rencontrés par les promoteurs ruraux dans l'accès au financement et aux mesures d'accompagnement pour le montage et la mise en œuvre des projets. Cette analyse servira aussi de base pour concevoir un cadre d'accompagnement pour la promotion des activités génératrices de revenus. En outre, le FIDA et le Gouvernement analyseront, conjointement avec les acteurs locaux, l'opportunité, et le cas échéant, les principales modalités de développement d'autres instruments d'accompagnement des initiatives locales.

Ancrage des projets dans l'environnement économique et institutionnel et responsabilisation des acteurs locaux: les projets ont permis d'améliorer les revenus agricoles et, en faisant une place croissante aux approches participatives, d'initier une culture de dialogue entre l'administration et les agriculteurs. S'ils se sont fidèlement inscrits dans le cadre des politiques agricoles, ils ont été insuffisamment ancrés dans l'environnement économique et institutionnel régional, ce qui a limité les synergies et les effets d'entraînement. En particulier, ils se sont concentrés sur les investissements agricoles traditionnels et la conservation des ressources naturelles, qui ont été principalement programmés par les CRDA, avec une participation limitée des exploitants et des autres acteurs locaux, sauf au sein des micro-zones.

Recommandation: les dispositifs de projets devraient mieux s'inscrire dans l'environnement économique et institutionnel existant, de façon à valoriser au mieux les potentiels disponibles, à faciliter l'intégration des petits producteurs dans les économies, à mobiliser toutes les compétences et les ressources locales, et, in fine, à assurer la durabilité des investissements consentis. Les acteurs locaux devraient être appuyés pour élaborer des stratégies fondées sur une vision intégrée du développement du territoire et à participer à la programmation, à la mise en œuvre et au suivi des activités.

Suite à donner: le FIDA et le Gouvernement définiront dans la nouvelle stratégie, et de façon plus approfondie dans les projets à venir, les mécanismes qui permettront de développer la concertation et les partenariats avec les acteurs locaux, de renforcer les organisations sectorielles et professionnelles, et d'améliorer la connaissance des marchés pour identifier les possibilités de commercialisation les plus prometteuses. Ils examineront les conditions et les mécanismes nécessaires pour associer les Conseils locaux de développement dans la définition, la mise en œuvre et le suivi de stratégies de développement local.

Elargissement des montages institutionnels aux différents acteurs locaux: les montages organisationnels des projets ont suivi de près les transformations institutionnelles, les CRDA devenant la principale institution responsable de la mise en œuvre des projets. L'incorporation croissante des unités de projet aux CRDA a favorisé l'intégration des activités des projets dans les programmes réguliers des arrondissements techniques. Cependant, l'organisation verticale des CRDA et l'insuffisance des mécanismes de concertation internes et externes ont conduit à un cloisonnement des interventions, tandis que les innovations méthodologiques apportées par les projets dans des domaines échappant à la compartimentation sectorielle ont été peu intégrées par les CRDA.

Recommandation: pour consolider l'élargissement des approches et des interventions, ainsi que la généralisation des démarches participatives, les futurs projets devraient être basés sur la participation, le partenariat et la concertation avec les divers acteurs locaux (organisations socio-professionnelles, ministères techniques, secteur privé, institutions financières, ONG…). Ils devraient distinguer trois niveaux d'intervention suivant les types d'investissements et d'activités: un niveau de proximité (par exemple unité socio-territoriale, imadat…), un niveau de concertation correspondant à la délégation (Conseil de développement local élargi) et un niveau correspondant à la région. Ils devraient aussi être étroitement liés au niveau central d'élaboration des politiques, de façon à exploiter au mieux les innovations qu'ils auront développées. Les futurs montages institutionnels devront être adaptés à ces fonctions. A cet effet, ils devront: (i) se fonder sur une analyse détaillée des organisations et des capacités institutionnelles des différents acteurs concernés; (ii) définir les responsabilités des différents acteurs; (iii) identifier les appuis institutionnels nécessaires pour permettre la mise en œuvre de ces responsabilités, ainsi que pour assurer une meilleure coordination au sein des CRDA et des équipes de projets. Par ailleurs, un cadre propice à la participation des ONG devra être recherché.

Suite à donner: dans le cadre de la préparation de la nouvelle stratégie, le FIDA et le Gouvernement définiront, sur la base d'une analyse institutionnelle approfondie, les montages institutionnels les mieux à même de renforcer la participation des acteurs locaux, de développer la concertation et les partenariats aux niveaux local et régional, et d'assurer la capitalisation des approches nouvelles au niveau national.

Dispositifs de projets ouverts. La formulation rigide des dispositifs de projets s'est révélée peu compatible avec les approches participatives, dont elle a gêné le développement, et peu adaptée à un environnement diversifié et changeant.

Recommandation: en vue de faciliter et de renforcer la participation des acteurs locaux à la programmation des activités, ainsi que d'assurer une meilleure capacité d'adaptation aux spécificités locales, les dispositifs de projet devront: (i) prévoir des durées compatibles avec les approches participatives et avec un taux de rentabilité acceptable; (ii) s'appliquer à des zones géographiques plus petites que par le passé; (iii) contenir des programmes indicatifs et flexibles; (iv) fixer les règles sur la base desquelles les activités seront identifiées et programmées par les acteurs locaux au fur et à mesure du déroulement du projet, et dont le financement sera assuré par le FIDA ou recherché auprès d'autres sources. Des mécanismes de gestion souples devront être prévus tant du côté du FIDA que de l'administration, notamment en matière de passation des marchés et de décaissement.

Suite à donner: le FIDA et le Gouvernement définiront dans la future stratégie le processus et le canevas de formulation à utiliser pour la préparation des projets, qui puissent assurer la pleine participation des acteurs locaux et l'adaptation des interventions à la diversité des spécificités locales. Le canevas comprendra un cadre d'intervention, une description des méthodes, et des instruments d'intervention.

Renforcement des capacités des femmes et des jeunes : les projets ont contribué à l'amélioration des conditions de vie des femmes à travers les activités ouvertes à toute la population. Bien que le rôle majeur tenu par les femmes dans la conduite des exploitations soit largement reconnu, les projets se sont cependant peu intéressés à leurs contraintes spécifiques (notamment en matière de formation et d'accès aux moyens de production), si ce n'est dans le cadre de composantes réservées, au budget réduit et à l'impact limité.

Recommandation: les futurs projets devraient prendre en compte les rôles et les besoins spécifiques des femmes et des hommes à tous les stades de la conception et de l'exécution, et devraient définir des objectifs clairs en matière de participation et d'intégration des femmes et des jeunes aux dynamiques de développement local, notamment en ce qui concerne l'accès à la vulgarisation, à l'appui-conseil et aux moyens de financement, la participation aux organisations rurales et aux organes de concertation locale et le renforcement des capacités. Si des activités particulières apparaissent nécessaires pour répondre à des contraintes qui leur sont propres ou pour leur permettre de participer sur un pied d'égalité, elles devraient s'inscrire dans une stratégie globale d'intégration des femmes et des jeunes dans toutes les activités proposées.

Suite à donner: dans le cadre de la nouvelle stratégie, le FIDA, en collaboration avec le Gouvernement et les autres partenaires concernés définira les mesures de nature à favoriser une meilleure intégration et un meilleur encadrement des femmes et des jeunes.

Appui à la mise en œuvre des projets: alors que les projets visaient la promotion d'approches nouvelles et peu connues des équipes de projet et des personnels des CRDA, ils n'ont pas été toujours accompagnés de moyens d'appui suffisants.

Recommandation: pour mettre en œuvre les orientations les plus novatrices, les projets devraient disposer de moyens d'appui diversifiés, comprenant: (i) des ressources humaines compétentes, identifiées sur la base d'une analyse institutionnelle préalable, et adaptées, en quantité et en qualité, aux exigences de l'approche, à la dimension et aux capacités de financement des projets; (ii) des programmes de formation fondés sur une évaluation des capacités existantes; (iii) la possibilité de recourir à une assistance méthodologique et technique; (iv) des systèmes de suivi-évaluation servant d'instruments de pilotage et de capitalisation, portant sur le suivi des réalisations physiques et financières, ainsi que sur l'évaluation de leurs effets (notamment sur les groupes plus vulnérables), et associant les acteurs locaux à leur définition et à leur mise en œuvre; (v) des missions de supervision régulières, disposant des compétences appropriées et couvrant toutes les dimensions du suivi, y compris méthodologique et technique et fondées, elles aussi, sur la concertation et le partenariat; (vi) des manuels de mise en œuvre; (vii) des missions d'évaluation à mi-parcours systématiques.

Suite à donner: le FIDA et le Gouvernement préciseront dans la future stratégie les moyens d'appui à la mise en œuvre des approches nouvelles qui devront être prévus dans les futurs projets. Le FIDA et le Gouvernement incluront les ressources nécessaires au renforcement de la capacité nationale de mise en œuvre des projets. Par ailleurs, le FIDA veillera à ce que pour chaque projet, un programme adéquat de supervision et de suivi, ainsi qu'une contribution à l'appui à l'exécution soient assurés. En particulier, le FIDA détaillera pour chaque projet, dans l'accord avec l'institution coopérante l'objet détaillé de la supervision, y compris dans les domaines méthodologiques et techniques, ainsi que la fréquence et la durée des missions de supervision.