Avaliação intermediária

Introdução

O Consórcio Central de Aprendizagem (CCA)¹ se reuniu na cidade de Salvador, Estado da Bahia, em 17 de setembro de 2003, para analisar o processo de avaliação intermediária realizada no Projeto de Desenvolvimento Comunitário na Região do Rio Gavião, bem como identificar e acordar as recomendações que são percebidas como factíveis pelos principais envolvidos. Previamente, no dia 16 de setembro, realizou-se um seminário na cidade de Vitória da Conquista com técnicos, representantes camponeses e representantes de instituições co-executoras, para receber seus comentários e intercambiar opiniões sobre o produto da avaliação intermediária.

Apresentam-se a seguir as recomendações e medidas acordadas por todos os associados, agrupadas em um conjunto de seis tópicos mais relevantes.

Os principais resultados da avaliação e as recomendações Aacordadas pelos associados

Organização da execução

O projeto transcorre há três anos por uma segunda fase executiva caracterizada por uma forte atividade em todos seus componentes e consecução de suas metas mais “visíveis”, que lhe permitiu recuperar parcialmente o atraso evidenciado na primeira fase. Ao final do prazo formal acordado para sua vigência, o projeto dispõe de recursos financeiros não utilizados – tanto do empréstimo do FIDA como da contrapartida nacional - que lhe permitiriam funcionar adequadamente por uma extensão de dois anos.

A complexidade das mudanças que o projeto está promovendo e as novas práticas sociais e tecnológicas que as comunidades estão praticando e adotando em diversas medidas requerem prazos muito significativos e um esforço constante para consolidar-se. Considera-se que o projeto está ingressando numa fase de amadurecimento e aperfeiçoamento da execução, e que só com maiores prazos de tempo e com ajustes nas políticas de execução será possível consolidar “uma nova cultura comunitária local”, que aponte a uma dinâmica auto-sustentada e sustentável ao final do período de intervenção.

A execução significou mudanças muito relevantes em relação ao estabelecido no desenho, em geral no concernente aos aspectos organizacionais da execução, mas também em alguns elementos substantivos do enfoque original, mudanças que foram motivadas por uma busca de eficácia operacional, que se estimou era inviável conseguir no âmbito do previsto no desenho original.

A nota geral do estilo de trabalho da Unidade de Coordenação nesta fase recente foi de um significativo centralismo, que também se reflete em várias das instituições associadas para a execução [Associação das Escolas das Comunidades e Famílias Agrícolas da Bahia (AECOFABA), Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR), Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuaria (EMBRAPA), BAHIA PESCA S/N]. Em contraparte, lhe permitiu ser muito eficaz e ordenada, e exibir uma boa administração.

No momento da avaliação, três áreas de trabalho mostram um desempenho que pode ser melhorado: gênero, meio ambiente e monitoria e avaliação; e outra que não se implementou praticamente como tal: comercialização.

Alguns aspectos do trabalho do projeto que não têm um desempenho adequado, ou aquelas opções que se definiram mas apresentam fortes incertezas, poderiam ser revisados à luz do tratamento que se lhes está proporcionando em outros projetos do FIDA ou em experiências em execução em diversas partes do país. O projeto não utilizou os aportes dos Programas Regionais do FIDA. Estes aportes externos diversos poderiam enriquecer a estratégia para a agricultura irrigada, a comercialização, o enfoque de gênero, o desenvolvimento dos microempreendimentos, o microcrédito, o monitoria e avaliação, etc.

Com as instituições associadas para a execução, é necessário fazer diagnósticos conjuntos entre as partes, reajustar ou elaborar as respectivas estratégias à luz dos resultados obtidos, custos e objetivos dos programas, tomar as ações necessárias para implementar as novas orientações, e estabelecer mecanismos claros de monitoria e avaliação das parcerias que hoje estão pouco definidos.

Na perspectiva de uma nova fase de execução, os recursos humanos que trabalham na equipe do projeto e nas organizações associadas devem ser requalificados e em certa medida reestruturados para dar conta da maior demanda de trabalho de desenvolvimento comunitário. A missão assinalou o escasso número de mulheres que participam na equipe local. Percebem-se problemas de falta de incentivos, um natural desgaste posterior à fase executiva mais notável e necessidade de recapacitação para as novas orientações do trabalho.

Recomendação 1.  Estender o prazo de execução por dois anos adicionais.

Recomendação 2 . Desenvolver um estilo de condução mais participativo e descentralizado para o interior da Unidade Executora e nas relações com as associações camponesas.

Recomendação 3.  Analisar e revisar as estratégias nas áreas de trabalho de gênero, meio ambiente e monitoria e avaliação. Formular uma estratégia de comercialização para os produtos do projeto.

Recomendação 4. Dedicar mais atenção e investimento à equipe técnica do projeto. Reestruturar sua composição, com mais ênfase no pessoal especializado em ação social, e possivelmente aumentar a presença de mulheres na equipe de trabalho. Recapacitar o pessoal técnico do projeto e das organizações associadas com as metodologias e conteúdos adequados para a nova fase do projeto. Estimular a participação em atividades de capacitação e informação extra-projeto.

Recomendação 5.  Reelaborar um programa detalhado de trabalho com as instituições co-executoras para o período restante de execução.

Desenvolvimento comunitário

O desenvolvimento comunitário alcançou a maior parte das comunidades, obtendo resultados na formalização de suas atividades e em avanços para o melhoramento da qualidade de vida. Estes avanços incluem um melhoramento da situação geral das mulheres e um crescimento da auto-estima das famílias camponesas derivada da dinâmica do projeto, suas atividades de capacitação e formação dos diferentes grupos sociais e os estímulos generalizados à participação . A educação proporcionada e o trabalho nas escolas familiares agrícolas projetam nas crianças e jovens novas possibilidades. Os programas de capacitação e assistência técnica foram de grande alcance e compreenderam os maiores focos de interesses dos beneficiários, projetando o capital humano e social destas comunidades que nunca antes haviam estado expostas a uma oportunidade desta magnitude.

Todavia, em várias destas melhoras básicas, há ainda mais do dobro de beneficiários das comunidades atendidas que não tiveram acesso às mesmas. Ainda restam importantes desafios para incorporar ativamente um maior número de beneficiários dessas comunidades às ações do projeto e democratizar seus benefícios. Em segundo lugar, é necessário promover nas organizações comunitárias um funcionamento aplicado e dirigido aos problemas produtivos, econômicos e sociais dos camponeses. Algumas áreas de interesse comunitário são a manutenção das infra-estruturas de armazenamento e distribuição de água, a manutenção de cultivos superiores de mandioca para reprodução, a realização de atividades de comercialização em grupos de interesse homogêneo, a formação de grupos de mulheres e utilização de microcréditos, etc.

Recomendação 6 . Fortalecer a participação camponesa e o funcionamento das organizações comunitárias, para estender os benefícios do projeto a um maior número de famílias das comunidades que já foram incorporadas.

Recomendação 7 . As associações devem desenvolver ações de interesse comunitário geral que são fundamentais para a sustentabilidade futura das ações do projeto.

Recomendação 8 . Continuar e fortalecer o trabalho com a perspectiva de gênero.

Recomendação 9 . Realizar uma avaliação do processo educativo nas três escolas familiares agrícolas da área do projeto e de seus impactos no desenvolvimento rural.

Integração social e territorial

A “institucionalidade” do projeto conta com boa imagem no local, tanto entre as comunidades beneficiárias como nas organizações associadas para a execução; não é percebida da mesma forma pelas organizações locais, políticas e da sociedade civil. Um dos principais problemas do projeto, que não provém do desenho, é o forte isolamento que manteve com a sociedade local, incluindo as relações com as prefeituras, as organizações da sociedade civil e outros projetos federais e estaduais em execução na área, no Estado, em outras partes do Brasil e da região, incluídos os que são promovidos pelo FIDA. Este desempenho, por um lado, limitou o crescimento do capital social das comunidades, e também a obtenção de outros benefícios que estavam disponíveis na área e que teriam potencializado os resultados promovidos por esta intervenção. Por outro lado, uma perspectiva de desenvolvimento baseado na integração territorial plena é chave para a sustentabilidade futura das ações promovidas pelo projeto.

A conjuntura atual do país é particularmente favorável para tentar inserir o projeto em múltiplos âmbitos. O novo Governo Nacional que se estabeleceu desde janeiro de 2003 promove explicitamente o apoio à agricultura familiar, o equilíbrio inter-regional e o apoio às regiões com carências históricas críticas - como o Nordeste do Brasil -, o enfoque do desenvolvimento territorial como inspirador das políticas setoriais e sociais e a conveniência da confluência e coordenação dos esforços federais, estaduais, regionais e municipais em prol do desenvolvimento econômico e social.

Recomendação 10. Inserir o projeto no território, com uma visão territorial do desenvolvimento, fortalecendo os vínculos com a sociedade política local, a sociedade civil e as organizações vinculadas a todos os projetos em execução na área, sejam de caráter federal, estadual, públicos ou privados.

Recomendação 11 . O projeto deve apoiar a implementação dos Comitês de Ação Municipais, que já estavam previstos no desenho original, em forma similar ao que realizam outros projetos que estão sendo executados no Estado da Bahia, e eventualmente a concretização de alguma organização de caráter regional de agrupamento dos municípios, que compreenda a totalidade da área do projeto.

Recomendação 12. A capacidade técnica, organizacional e executiva do projeto deve ser colocada à disposição das agências locais para somar capacidades e implementar ações integradas de desenvolvimento local.

Infra-estrutura e desenvolvimento produtivo

Na construção de infra-estruturas para dotar as comunidades de recursos hídricos, energia elétrica e comunicações, o projeto cumpriu a maior parte das metas propostas. Em particular, a dotação da segurança hídrica da população mudou notavelmente na área do projeto. Os impactos nas condições de saúde e no melhoramento do trabalho das mulheres no âmbito doméstico são inegáveis. Todavia, em várias destas melhoras básicas, há ainda mais do dobro de beneficiários das comunidades atendidas que não têm acesso às mesmas.

Os resultados no desenvolvimento produtivo agropecuário constituem parte das melhores facetas da execução. A definição estratégica de trabalhar com o cultivo de mandioca foi muito acertada, em uma perspectiva histórica e de seus futuros potenciais. A pesquisa aplicada no nível dos camponeses mostra grandes potenciais produtivos, e é essencialmente sustentável. Agora resta o desafio de conseguir uma difusão maciça, manter disponíveis os materiais superiores selecionados e continuar o melhoramento em forma permanente. Também foram adotadas tecnologias e práticas adequadas para o melhoramento da pecuária local, e se permitiu sua expansão com um crédito supervisado muito eficaz e bem administrado, promovendo o desenvolvimento de um item muito generalizado e apreciado por estes pequenos produtores do sertão. Também neste caso, há um forte potencial para expandir o pacote promovido – que inclui tecnologia, ampliação dos estoques, novas forragens e infra-estruturas para o gado bovino, ovino e caprino – a outros camponeses das comunidades que já estão sendo atendidas.

Contra as expectativas, não se avançou nos cultivos irrigados, e esta área ainda se mantém em um grau de indeterminação significativa.

O desenvolvimento dos microempreendimentos é uma área de grande potencial na área do projeto, onde a organização da execução realizou uma aposta significativa com uma estratégia focalizada. Realizou-se uma capacitação intensa com este objetivo, assistência técnica, estudos de mercado, de aspectos legais e processos industriais. Encontram-se em fase de início ou implementação alguns projetos multifamiliares, apoiados com recursos de um fundo específico para este fim [Fundo de Apoio aos Microemprendimentos e Artesáos (FAMA), existindo grande expectativa sobre seus resultados e impactos.

O crédito foi utilizado eficazmente para o financiamento de investimentos. O projeto desenvolveu uma estratégia baseada na hierarquização desta ferramenta de desenvolvimento; como requisito para o acesso à mesma, se exigiu um processo de capacitação e assistência técnica específico, se mantém uma supervisão estreita desde a solicitação até a aplicação dos fundos e se tratou de reduzir ou eliminar a cultura muito estendida do crédito para transferir subsídios (“crédito que não se paga”). Iniciou-se recentemente uma nova linha de microcrédito, em forma muito limitada, que poderia servir para democratizar mais o acesso a outras clientelas diferentes dos produtores agrícolas, e serviria de experiência de uma gestão menos centralizada deste recurso.

Recomendação 13. Trabalhar na difusão das novas tecnologias para a mandioca e a pecuária.

Recomendação 14 . Assegurar a manutenção dos novos materiais vegetativos selecionados de mandioca, das pastagens adotadas e o abastecimento regional-local de alevinos para as represas.

Recomendação 15 . Desenvolver um novo pacote tecnológico para o consórcio feijão-milho, com a mesma metodologia utilizada para a mandioca.

Recomendação 16 . Analisar de forma total o programa de cultivos irrigados e desenhar um novo programa adaptado às diversas modalidades demandadas.

Recomendação 17 . Manter a estratégia atual de microempreendimentos e desenvolver uma alternativa de ação mais participativa e popular, de menor complexidade e com maior alcance em termos de beneficiários e sustentabilidade.

Recomendação 18 . Utilizar o potencial dos microcréditos como uma forma de habilitação e de fortalecimento da organização de base. Reformular o programa de distribuição e manejo dos mesmos com um enfoque de política social.

Recomendação 19 . Fortalecer a consciência ambiental transversalmente em todas as manifestações do projeto.

Perspectivas futuras do projeto

Extensão do período de implementação do projeto . Com base na avaliação realizada pela Missão de Avaliação, tal como apresentado nos pontos anteriores, se recomenda uma extensão de dois anos adicionais do prazo de execução.

Ao final do período de execução, as comunidades da Região do Rio Gavião terão completado o desenvolvimento de um montante significativo de investimentos em infra-estruturas físicas e geração de capital humano, social e produtivo, que as posiciona em uma plataforma mínima para a integração social e territorial, e sua inclusão nos processos de desenvolvimento sustentável que estão em curso no país.

Avalia-se que uma segunda etapa delimitada aos mesmos beneficiários não alcançaria os mesmos níveis de eficiência em termos de seus resultados marginais; por outro lado, não daria conta dos objetivos de equidade em termos dos amplos requisitos que existem em outros municípios do mesmo território.

Por outro lado, a execução do PRÓ-GAVIÃO evidencia que é adequada a estratégia inspiradora do projeto, ao combinar esforços de intervenção pública e privada para solucionar aspectos críticos de infra-estruturas que condicionam centralmente a qualidade de vida de camponeses pobres localizados em áreas críticas (por exemplo, aquelas que estabelecem a segurança hídrica da população e de seus animais ), simultaneamente com o desenvolvimento de ações para a habilitação dos camponeses, baseadas na organização das comunidades e sua participação na condução e apropriação destes processos de desenvolvimento sustentável.

Eventual segunda fase ou novo projeto . Propõe-se, então, que se deveria continuar em uma segunda etapa aplicando um novo projeto em um território relevante no Estado da Bahia, caracterizada por apresentar uma situação básica de partida com analogias profundas às existentes no início da realização do PRÓ-GAVIÃO, combinando intervenções em infra-estruturas e produção com desenvolvimento comunitário e social. Nestas condições, será possível aproveitar tanto as experiências positivas da execução deste projeto, como as capacidades institucionais e os recursos humanos técnicos que foram gerados neste tempo. Este novo projeto poderá incluir - se for possível - também algumas ações menores na área atual do PRÓ-GAVIÃO, como manutenção de alguns serviços essenciais para fortalecer a sustentabilidade dos resultados anteriores e/ou apoio às comunidades ou camponeses incorporados na última fase de execução.

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1/ O objetivo do trabalho do Consórcio é analisar o processo de avaliação realizado e identificar e acordar as recomendações que são percebidas como factíveis pelos principais usuários. Dadas as características do PRÓ-GAVIÃO e as condições que marcam esta avaliação intermediária, o CCA está composto por: Sr. Jean Jacques Gariglio, Gerente de Operações da Divisão da América Latina e Caribe do FIDA; Sr. Rodolfo Lauritto, Supervisor do Escritório de Serviços para Projetos das Nações Unidas (UNOPS); Sr. Augusto César de Oliveira Maynart, Coordenador do PRÓ-GAVIÃO, Sr. Armando Avena, Secretário de Planejamento, Ciência e Tecnologia do Estado da Bahia (SEPLANTEC), Sr. Umberto Raimundo Costa, Diretor Executivo da Companhia de Desenvolvimento Agrícola da Bahia (CAR). O Sr. Paolo Silveri , Oficial de Avaliação do Escritório de Avaliação do FIDA, encarregado da avaliação intermediária, é o facilitador deste processo de Acordo no Ponto de Culminação, junto com o Sr. Carlos Pérez Arrarte, Chefe da Missão de Avaliação Intermediária.