A.  Antecedentes

Em 2007, o Escritório de Avaliação (OE) empreendeu uma avaliação do programa do FIDA (CPE) no Brasil. O principal objetivo da CPE é avaliar o desempenho e o impacto das operações do FIDA e gerar elementos que serviriam como insumos para a preparação do novo documento de oportunidades estratégicas (COSOP) para o Brasil.

Esse Acordo no Ponto de Conclusão (APC) resume os principais resultados e recomendações da CPE. Além disso, se beneficia das principais questões que brotaram da mesa-redonda nacional sobre a CPE, realizada na Bahia nos dias 22 e 23 de novembro de 2007.

O ACP foi alcançado entre o FIDA (representado pelo Departamento de Gestão de Programas) e o Governo do Brasil (representado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão) e reflete seu entendimento dos principais resultados da CPE (veja seção B abaixo), assim como seu compromisso em adotar e implementar as recomendações contidas na seção C do APC.

B.  Principais resultados da Avaliação

As quatro áreas prioritárias identificadas pela estratégia do FIDA no Brasil - isto é, o foco no Nordeste, a promoção do acesso à terra, o diálogo sobre políticas e o apoio ao setor de pequenos produtores - foram e continuam sendo de grande relevância. Contudo, a avaliação também constatou que a estratégia do país não deu atenção adequada à promoção do acesso a vínculos de mercado e apoio aos povos indígenas da Amazônia.

Os projetos financiados pelo FIDA conseguiram bons resultados na promoção da segurança hídrica, desenvolvimento da produção de forragem e conseqüente diminuição da mortalidade animal, melhoria do desenvolvimento agrícola¹ e gestão de recursos naturais, fortalecendo instituições de base e envolvendo organizações não-governamentais nas atividades do projeto. As atividades não-agrícolas foram promovidas através do apoio a artesanatos tradicionais e outras indústrias artesanais e serviços.

Em geral, as operações apoiadas pelo FIDA contribuíram para o aumento do bem-estar dos pobres rurais no Nordeste e facilitaram sua participação nos processos de desenvolvimento rural. Os benefícios incluem o acesso a educação, infra-estrutura (por exemplo, estradas rurais, eletricidade, abastecimento de água potável) e serviços de apoio, como o financiamento rural através de cooperativas de crédito rural e a facilitação do acesso a empréstimos do PRONAF. Também podem ser ressaltados os resultados em termos de empoderamento das mulheres, por exemplo, através da provisão de documentos de identidade e sua participação em iniciativas de desenvolvimento.

Por outro lado, as operações apoiadas pelo FIDA contribuíram para a introdução de algumas inovações específicas do local, relativas a abordagem geral e ao desenvolvimento rural, por um lado, e inovações relativas a tecnologia e infra-estrutura de baixo custo e fácil de ser adotada, por outro. As abordagens participativas promovidas através dos projetos financiados pelo FIDA contribuíram para a sustentabilidade dos benefícios. Contudo, a provisão de assistência técnica sobre questões como o desenvolvimento produtivo, comercialização e fortalecimento organizacional ainda depende bastante dos projetos financiados pelo FIDA, principalmente devido à falta de recursos alocados para tal fim por instituições locais. As atividades não vinculadas a projetos eram em grande parte componentes marginais do programa do FIDA no passado. O diálogo sobre políticas era limitado, em parte devido aos poucos recursos alocados, bem como à falta de uma agenda política sistemática e presença permanente no país. Contudo, há algumas importantes iniciativas de diálogo sobre políticas mais recentes, como o programa sub-regional financiado por doações relativo à Reunião Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF), que fornece uma plataforma de diálogo e negociações entre organizações agrícolas e governos dentro do Mercosul.

Com relação às parcerias, o FIDA estabeleceu uma útil cooperação com ministérios e instituições tanto no nível federal como no estadual. É particularmente notável o bom diálogo e a cooperação existente entre o Fundo e dois ministérios importantes: o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (ministério de coordenação com o FIDA) e o Ministério do Desenvolvimento Agrário. No nível dos projetos, houve alguns esforços para estabelecer vínculos com instituições de pesquisa agrícola, como a Embrapa. As parcerias com instituições financeiras internacionais e organizações das Nações Unidas foram geralmente fracas.

Embora tenha havido algumas atividades relativas à gestão do conhecimento, houve poucos esforços sistemáticos para documentar as experiências do FIDA no Brasil ou captar aprendizado relevante das experiências em outros países. O potencial da FIDAMERICA – como um dos principais instrumentos de gestão do conhecimento do FIDA na região – ainda não foi adequadamente explorado no programa do Brasil.

Apesar dos recursos relativamente limitados investidos no Brasil (em comparação com a magnitude dos programas do governo que contribuem para o alívio da pobreza rural), o FIDA tem um importante papel a representar no país. Contudo, os requisitos do Brasil, por ser um país de renda média alta, são significativamente diferentes das prioridades dos países de baixa renda. O interesse do Brasil em trabalhar com o Fundo é em grande parte motivado pelo desejo de promover práticas inovadoras e adquirir conhecimento sobre a agricultura familiar e desenvolvimento rural. O diálogo sobre políticas, a integração regional e a cooperação sul-sul também são áreas importantes para uma colaboração adicional.

C.  Recomendações

Fortalecer a promoção da inovação e a gestão do conhecimento. As estratégias e operações futuras do FIDA no Brasil devem ser baseadas em dois elementos centrais:  a promoção de inovações reproduzíveis e a gestão do conhecimento. O diálogo sobre políticas, realizado mediante iniciativas como a REAF, pode fornecer uma ferramenta importante para disseminar na região do Mercosul as inovações e conhecimentos promovidos pelo FIDA.

Com relação à promoção de inovações e o diálogo sobre políticas (tanto no nível nacional como no regional), é crucial assegurar que o Fundo dedique mais atenção à exploração de soluções inovadoras de diferentes fontes, incluindo os pobres rurais e suas organizações, o setor privado, ONG, instituições de pesquisa e outros. É preciso fazer um melhor uso, especialmente das doações específicas para o país, mas também das doações regionais, para esse propósito. As atividades relativas a doações também precisam estar mais apropriadamente vinculadas a projetos e programas financiados por empréstimos. Igualmente, uma abordagem mais sistemática, recursos adicionais e maiores esforços devem ser dedicados à formação de parcerias e à gestão do conhecimento. Esses são componentes essenciais para assegurar a reprodução e ampliação das abordagens inovadoras promovidas através das operações do FIDA, que é em essência o teste final da capacidade do FIDA de promover inovações.

O FIDA pode e deve se tornar um importante parceiro para a gestão do conhecimento em questões de redução da pobreza rural do Brasil. É preciso dedicar mais esforços sistemáticos e fundos para documentar as experiências dos projetos e compartilhá-las entre importantes atores envolvidos no apoio ao programa do FIDA no Brasil. Isso não só contribuiria para a melhoria do desempenho da carteira em geral, mas também informaria as atividades do Fundo nas áreas de diálogo sobre políticas e formação de parcerias, assim como contribuiriam para a promoção de inovações. O conhecimento adquirido com base nas operações do FIDA no Brasil também pode se mostrar valioso para outros países em desenvolvimento. A esse respeito, o FIDA pode facilitar a colaboração e o intercâmbio de conhecimentos entre o Brasil e a África, nos países de língua portuguesa e também nos outros países. Ademais, a cobertura da rede FIDAMERICA deve ser ampliada no programa do Brasil e deve-se organizar visitas periódicas de funcionários dos projetos, funcionários do governo e outros parceiros do Brasil a outros países com operações do FIDA para fins de intercâmbio.

Finalmente, o FIDA poderia fornecer um valioso apoio ao fortalecimento da capacidade de monitoramento e avaliação do Brasil mediante a promoção de uma participação mais ativa do PREVAL no país, entre outras medidas.

O FIDA tomaria a iniciativa para implementar essa recomendação no âmbito da elaboração do novo COSOP do Brasil, que será apresentado à Diretoria Executiva em dezembro de 2008.

Parcerias para apoiar o programa do FIDA no país. É importante que o FIDA intensifique sua colaboração com o governo federal e os governos estaduais, com instituições nacionais e estaduais de pesquisa e conhecimento (por exemplo, a Embrapa) e com organizações da sociedade civil. Esforços adicionais devem ser dedicados à expansão do alcance do FIDA aos estados, municipalidades e outros atores envolvidos em suas atividades. Deve-se explorar oportunidades de empréstimo direto a governos estaduais, em consulta com agências federais relevantes. Ao mesmo tempo, o Fundo deve dedicar atenção suficiente à manutenção de um diálogo e comunicação próximos com o governo federal sobre orientações estratégicas, políticas e todos os aspectos das relações do Fundo com o país. Finalmente, o FIDA deve intensificar as parcerias com agências multilaterais e bilaterais.

O FIDA e o Governo do Brasil seriam responsáveis pela implementação dessa recomendação, o que também seria refletido no novo COSOP e nas operações financiadas pelo FIDA no Brasil futuramente.

Expandir o foco geográfico e as opções de direcionamento. Além de focar no Nordeste, o Fundo deve considerar a possibilidade de expandir o alcance geográfico para beneficiar os pobres rurais que vivem no Norte do país, que também mostra altos níveis de pobreza. Considerando a ampla experiência do FIDA na ajuda às populações indígenas, especialmente na América Latina, recomenda-se que o FIDA busque formas e meios de apoiar os povos indígenas da Amazônia em consulta com órgãos governamentais dedicados aos povos indígenas, como a FUNAI (Fundação Nacional do Indio). Para tanto , a divisão da América Latina também pode considerar a mobilização de recursos do serviço de doações para povos indígenas disponíveis no FIDA.

O FIDA deve implementar essa recomendação ao elaborar o COSOP, em consulta com o Governo do Brasil e as agências envolvidas.

Redefinir áreas prioritárias das operações. O IFAD deve continuar proporcionando serviços de apoio a pequenos agricultores, como serviços financeiros, assistência técnica e pesquisa aplicada. Uma importante nova área prioritária deve ser uma maior cooperação na intensificação dos vínculos de mercado, incluindo o acesso a mercados, infra-estrutura de mercado e informação sobre mercados. Com tal propósito, deve-se buscar uma maior parceria com o setor privado. A intensificação geral do acesso aos mercados deve ganhar proeminência no novo COSOP.

Embora a experiência do FIDA tenha sido positiva na provisão de serviços diretos e fortalecimento da capacidade para comunidades em áreas de reassentamento (assentados), o Fundo não deve se envolver diretamente na promoção do acesso à terra; deve, contudo, dar mais ênfase ao fortalecimento dos serviços financeiros rurais no nível de base. Através de empréstimos, o FIDA pode cooperar na criação ou fortalecimento de entidades de microfinanças capazes de fornecer uma variedade de serviços financeiros, incluindo poupança e empréstimos não-agrícolas.  Além disso, existem boas oportunidades de expandir o alcance aos pobres rurais através de parcerias com varejistas. Por exemplo, pode-se usar "bancos correspondentes", permitindo que os bancos utilizem lojas de varejo para fornecer serviços financeiros, como depósitos e ordens de pagamento, em locais remotos a um custo muito mais baixo do que a abertura de uma filial.

O FIDA deve tomar a iniciativa de implementar esta recomendação, buscando o apoio da Divisão de Assessoria Técnica, em consulta com o Governo do Brasil e outras IFI que atuam no Brasil. Essas questões também seriam cobertas no novo COSOP para o país.

Modelo operacional do FIDA. Como um meio de intensificar a eficácia do FIDA em termos de desenvolvimento, recomenda-se que a divisão da América Latina e do Caribe (PL) explore a possibilidade de ampliar sua presença no Brasil. Devem ser examinadas as opções para usar o Brasil como escritório sub-regional para os países do Mercosul (e outros). Numa questão conexa, recomenda-se iniciar o diálogo e ações necessárias para que os dois últimos projetos aprovados no Brasil tenham supervisão direta² e apoio à implementação. Os novos projetos financiados no Brasil também devem ter supervisão direta e apoio à implementação. Finalmente, é importante que o FIDA aumente (no âmbito geral do PBAS) o volume de recursos destinados ao Brasil e dedique mais atenção e recursos a atividades não relacionadas a projetos.

O FIDA deve implementar essa recomendação em estreita consulta com o Governo do Brasil até dezembro de 2008.

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1/ Por exemplo, através da introdução de variedades de mandioca e abacaxi resistentes a pragas.

2/ PL pode examinar opções alternativas para a supervisão de aspectos fiduciários, incluindo a possibilidade de desempenhar as funções do FIDA ou subcontratar outra instituição para essa tarefa, como foi o caso no Programa Piloto de Supervisão Direta. O aspecto crucial é assegurar que o FIDA seja o único responsável pela função de apoio à implementação como parte do processo geral de supervisão.