Acordo no Ponto de Conclusão

Antecedentes

Em 2008/2009, o Escritório de Avaliação do FIDA (IOE) realizou uma Avaliação do Programa do País (CPE) na República de Moçambique. Os principais objetivos da CPE eram: (i) avaliar o desempenho e o impacto das estratégias e operações do FIDA em Moçambique; e (ii) desenvolver uma série de conclusões e recomendações que serviriam como elementos para a preparação do novo programa de oportunidades e estratégias baseado nos resultados (COSOP) do FIDA para o país. O COSOP seria formulado pela Divisão da África Oriental e Meridional (ESA) do FIDA em colaboração estreita com o governo de Moçambique.

Esse Acordo no Ponto de Conclusão (ACP) inclui as principais conclusões contidas no CPE. Capta o entendimento entre a administração do FIDA (representada pelo Departamento de Gestão do Programa) e o governo de Moçambique (representado pelo Ministério da Planificação e Desenvolvimento) sobre as principais conclusões do CPE e seu compromisso com a adoção e implementação das principais recomendações da avaliação dentro de cronogramas específicos. Esse documento beneficiou-se da discussão com uma ampla gama de partes interessadas durante o seminário nacional realizado em Maputo nos dias 24-25 de maio de 2010.

Principais conclusões do CPE

Moçambique manteve altas taxas de crescimento desde 1993, com uma média de crescimento econômico anual de 8 por cento em termos reais, graças a uma gestão econômica prudente e à transição gradual rumo a uma economia baseada no mercado. Embora a agricultura, incluindo pesca e silvicultura, tenha a menor contribuição para o PIB e as exportações, tem a maior contribuição para o emprego rural e a subsistência.

É nesse contexto que o Fundo tem dado uma importante contribuição para a agricultura e o desenvolvimento rural em Moçambique. O programa do país engloba um conjunto de intervenções de desenvolvimento relativamente bem-sucedidas que cobrem áreas remotas e marginalizadas do país, onde a infraestrutura e os serviços são limitados, o acesso a insumos e ao mercado é incerto e as capacidades institucionais são fracas.

O CPE assinala que os objetivos e estratégias indicados nos COSOPs de 2001 e 2004 estão totalmente alinhados com as políticas do FIDA, assim como com as estratégias setoriais e gerais relevantes do governo, incluindo o Plano de Acção para Redução da Pobreza Absoluta (PARPA). O objetivo estratégico primordial do programa do país desde meados dos anos 1990 vem sendo o de melhorar o acesso dos pequenos agricultores e pescadores artesanais aos mercados. A estratégia inclui o apoio ao aumento da produtividade, qualidade e sustentabilidade da produção agrícola e da pesca, ligando pequenos agricultores e pescadores aos mercados e melhorando sua porção dos preços finais ao longo da cadeia de valor desde a produção até o mercado final. O CPE conclui que essa ênfase na ampliação das oportunidades para os pequenos proprietários rurais se tornarem mais integrados no mercado é relevante. Esse foco estratégico, operacionalizado através de uma agenda de desenvolvimento do setor privado e combinado com o uso bem-sucedido do diálogo sobre políticas em projetos e programas apoiados pelo FIDA, torna a estratégia para Moçambique um modelo louvável.

No contexto em rápida evolução que caracteriza Moçambique, porém, há evidências crescentes de aumento da desigualdade rural e ameaças à subsistência para os segmentos mais pobres da sociedade, assim como para os pobres economicamente ativos. No nível geográfico, as províncias do norte eram historicamente as mais desfavorecidas no país, mas agora algumas províncias do sul têm uma incidência de pobreza mais alta. Tudo isso exige um foco bem definido no novo COSOP em termos de direcionamento, especialmente devido à ênfase do programa do país sobre integração do mercado, que implica um risco de excluir os membros mais pobres das comunidades rurais.

Outra questão importante que requer maior atenção é a incorporação do gênero e do HIV/SIDA. Embora tenha sido introduzida como uma orientação estratégica geral no adendo de 2001 (HIV/SIDA) e no COSOP de 2004 (gênero), poucas ações foram realizadas no contexto da carteira atual para aumentar a incorporação das questões de gênero e atividades ou questões de prevenção do HIV/SIDA, embora essas questões transversais complementares sejam de grande relevância para os mais vulneráveis entre os pobres rurais.

Geralmente, os pressupostos relativos à capacidade dos parceiros dos setores público e privado são muito otimistas. O CPE também assinala que as organizações privadas e da sociedade civil, e não as agências do governo, podem estar mais bem posicionadas para desenvolver a capacidade de entidades do setor privado. Embora a terceirização tenha sido aplicada na carteira atual, merece consideração a possibilidade de delegar a execução e a gestão financeira geral de componentes ou sub-componentes financiadas por empréstimos a uma organização do setor privado ou sociedade civil.

Em alguns empréstimos recentes, o FIDA integrou responsabilidades de implementação em organizações do governo e evitou o estabelecimento de Unidades do Programa/Projeto (PU) dedicadas. Contudo, isso reduziu a eficiência e a velocidade da implementação. No projeto de pesca artesanal, foi desenvolvido um modelo interessante através do qual uma unidade totalmente integrada na agência implementadora principal, composta de pessoal dessa própria agência, assegura tanto a eficiência da implementação quanto a autoria nacional e o desenvolvimento da capacidade do parceiro governamental. O modelo aplicado na pesca artesanal oferece uma lição positiva sobre como organizar a implementação no futuro.

Embora a carteira ofereça exemplos de inovações, com relação à promoção de inovação é classificada como moderadamente satisfatória, devido à ausência de uma estratégia específica para reprodução e ampliação. Uma conclusão importante é que várias inovações planejadas não foram implementadas, embora na opinião do governo e da Divisão Operacional do FIDA isso pareça se aplicar em grande parte a projetos mais antigos e muito menos aos mais recentes. Durante a implementação surgiram importantes inovações que foram ampliadas enquanto se buscavam soluções para os problemas práticas que surgiram no local.

O CPE assinala que o envolvimento do FIDA no diálogo sobre políticas, desenvolvimento de parcerias e gestão do conhecimento aconteceu primordialmente no contexto do programa de empréstimos, enquanto menos atenção e recursos foram dirigidos a atividades não relacionadas a empréstimos. Embora tenha havido vários resultados bem-sucedidos com relação ao diálogo sobre políticas, o envolvimento direto do FIDA nos processos de formulação de políticas no âmbito nacional tem sido inadequado. Ademais, as doações estão mal vinculadas aos projetos financiados por empréstimos. As doações para assistência técnica regional e global contribuíram de forma limitada para a eficácia do programa do país, embora algumas doações pequenas tenham sido úteis. O desempenho moderadamente satisfatório das atividades não relacionadas a empréstimos pode ser parcialmente explicado pelos recursos limitados (humanos e financeiros) fornecidos pelo FIDA para esse propósito.

O envolvimento com outros parceiros de desenvolvimento é essencial num país como Moçambique onde a coordenação dos doadores é fortemente promovida pelo governo. Além de envolver parceiros do desenvolvimento nas etapas iniciais de identificação e elaboração de operações, é preciso elevar o perfil do programa do país apoiado pelo FIDA dentro da comunidade mais ampla de doadores, onde grande parte do diálogo sobre políticas se origina e cada vez mais é coordenado. Embora o programa do país tenha se esforçado para mobilizar apoio de outros parceiros de desenvolvimento para suas recentes intervenções, os resultados continuam sendo relativamente modestos. Essa conclusão não é compartilhada pelo governo e o Departamento de Gestão do Programa do FIDA, já que todos os recentes projetos e programas mobilizaram importante co-financiamento de vários parceiros, incluindo entidades multilaterais e bilaterais e parceiros menos tradicionais como a AGRA (Alliance for a Green Revolution in Africa).

O CPE também assinala que nenhuma das operações (até 2008) foi diretamente supervisada pelo FIDA. A recente adoção de uma supervisão direta, após o estabelecimento de uma presença no país em 2003, contribui para ampliar o perfil do FIDA em Moçambique. Embora atualmente limitado em termos de recursos e autoridade, essa presença no país é uma boa base sobre a qual se pode construir um melhor diálogo com o governo. Além disso, permite que o FIDA aprofunde seu compromisso com a Declaração de Paris sobre Eficácia da Ajuda.   

Recomendações

Recomendação 1:  Manter os atuais objetivos e orientações estratégicas com melhor coordenação e mais recursos

O objetivo primordial de melhorar a participação de pequenos proprietários e pescadores artesanais no mercado será mantido através do apoio ao seu envolvimento em cadeias de valor acessíveis e rentáveis. A diversificação para uma produção de alto valor representará um papel importante nesse sentido, assim como a maior competitividade dos produtos moçambicanos, inclusive nos mercados nacionais. A seleção de novas áreas de intervenção e novas cadeias de valor para apoio será determinada pelo potencial agroecológico e oportunidades de mercado.

Tanto a estratégia do país como a formulação do programa farão um esforço para assegurar a integração dessas três orientações estratégicas: (i) aumentar a produção excedente e seu valor; (ii) facilitar ligações de mercado e desenvolver organizações de pequenos proprietários e PME agrícolas; e (iii) ampliar o acesso de pobres rurais e PME ao financiamento. Mecanismos apropriados para assegurar a coerência do programa serão fortalecidos. A esse respeito, o FIDA e o governo continuarão a trabalhar no fortalecimento das medidas, mecanismos e sistemas que já estão sendo executados para ampliar a coordenação: (i) a já estabelecida Equipe do Programa do País (CPT), tendo com uma das principais tarefas assegurar a coordenação entre diferentes programas; (ii) a elaboração de mecanismos específicos para coordenação entre vários programas e projetos; e (iii) supervisão direta do FIDA e utilização cruzada de recursos do projeto na supervisão e no apoio à implementação, incluindo planificação e orçamento, quando apropriado.

Recomendação 2:  Dar mais atenção aos aspectos de direcionamento

Considerando o contexto socioeconômico em evolução de Moçambique e o mandato e recursos relativamente limitados do FIDA, é importante que o FIDA e o governo de Moçambique prestem mais atenção aos aspectos de focalização em futuras intervenções e assim desenvolvam um enfoque de direcionamento mais articulado no contexto do próximo COSOP para assegurar que os grupos mais desfavorecidos também possam participar no desenvolvimento econômico com enfoques que não os beneficiem exclusivamente, mas apoiem sua inclusão nos processos de desenvolvimento. Geralmente, é preciso refletir melhor os aspectos relacionados à igualdade de gênero e ao HIV/SIDA. Do ponto de vista geográfico, o FIDA e o Governo de Moçambique examinarão o futuro foco geográfico tendo em mente os dados emergentes sobre pobreza e as variações nas tendências da incidência e severidade da pobreza, oportunidades econômicas e potencial.

Uma maior ênfase na inclusão, contudo, não reduzirá a relevância para o FIDA de se unir a outros parceiros de desenvolvimento no apoio ao desenvolvimento de estruturas nacionais. É importante observar que, no contexto de alguns dos subsetores nos quais o FIDA está intervindo, os principais sistemas ainda não estão totalmente estabelecidos. Portanto, é essencial que o FIDA, como todos os outros parceiros, continue apoiando as estruturas e instituições emergentes, já que não deve focalizar somente as áreas e grupos socioeconômicos desfavorecidos sem construir os sistemas aos quais possam se vincular, assegurando assim um ambiente que favoreça os pobres.

Recomendação 3:  Elaborar e  implementar uma agenda de inovação adaptada às realidades locais.

Uma conclusão essencial do CPE é a de que inovações importantes emergiram e foram ampliadas durante a implementação num processo de busca de soluções para os problemas encontrados. Embora isso indique uma atitude positiva e dinâmica frente à inovação, em geral o processo de promoção da inovação permanece assistemático.

Um enfoque estruturado à inovação será explorado no próximo COSOP, de modo a identificar oportunidades para uma identificação mais sistemática de áreas prioritárias de inovação, assim como mecanismos e processos de reprodução e ampliação. Serão dedicados recursos e esforços a esses aspectos que são essenciais para a reprodução e a ampliação de inovações, como a gestão do conhecimento.

Sem uma UP ou força-tarefa equivalente, é improvável que ocorram esses "processos de procurar e encontrar". Portanto, serão feitos esforços para promover as UP como "ferramentas do processo de mudança temporária", de propriedade dos parceiros governamentais de implementação, com o objetivo definitivo de integrar mudanças e inovações em estruturas e programas do governo. 

Recomendação 4:  Envolver organizações privadas e da sociedade civil como implementadores de componentes.

A estratégia do país e a carteira em Moçambique têm uma forte orientação no sentido de facilitar a integração dos pobres rurais ao mercado. Em subsetores importantes, como serviços de comercialização e financeiros, as organizações privadas e da sociedade civil podem estar mais bem posicionadas do que organizações do governo para prestar os serviços necessários. Embora as organizações privadas e da sociedade civil tenham estado envolvidas com resultados positivos como provedores de serviços contratados para tarefas específicas, o FIDA e o Governo de Moçambique no futuro devem explorar opções para atribuir gradualmente a esse tipo de instituições uma maior responsabilidade de implementação dos componentes do programa.

Embora o FIDA e o Governo de Moçambique reconheçam totalmente em princípio o mérito e o potencial papel das organizações privadas e da sociedade civil como implementadores, será preciso encontrar o equilíbrio certo entre a necessidade de envolver mais ainda esses parceiros na implementação do programa com uma maior responsabilidade e a capacidade real de potenciais parceiros em termos de habilidades e conhecimentos necessários para esse propósito.

O FIDA representará um papel na promoção de organizações de produtores na agricultura e na pesca para assegurar que elas possam responder melhor às necessidades de seus membros e se envolver mais ainda na implementação do projeto.

Cronograma proposto para implementação das recomendações 1-4

As recomendações serão levadas em conta na formulação do novo COSOP com base nos resultados, que deve ser enviado à Assembleia do FIDA em abril de 2011.

Recomendação 5:  Continuar a implantação do novo modelo operacional do FIDA

Desde 2007, em Moçambique o FIDA atribui uma ênfase maior ao seu novo modelo operacional, com o objetivo de melhorar a eficácia em termos de desenvolvimento da cooperação entre o FIDA e o Governo de Moçambique. Será atribuída ênfase particular ao fortalecimento de sua presença no país, inclusive considerando a possível transferência de cargos profissionais da sede do FIDA em Roma. Uma presença mais forte no país, entre outras coisas, ajudará a melhorar os componentes do Programa do FIDA não relacionados a empréstimos - diálogo sobre políticas, gestão do conhecimento e formação de parcerias - que, contudo, permanecerão estritamente ligados à carteira de empréstimos.

Cronograma proposto para implementação da recomendação 5

A partir de 2011