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The Federative Republic of Brazil: Sustainable development project for agrarian reform settlementsin the Semi-Arid North-East (Dom Hélder Câmara Project)

30 Junho 2011

Consórcio central de aprendizagem e utilizadores da avaliação

O Serviço de Avaliação do FIDA (IOE) efetuou uma avaliação intercalar do Projeto de Desenvolvimento Sustentável dos Assentamentos de Reforma Agrária do Semiárido Nordestino – Projeto Dom Hélder Câmara (PDHC), financiado pelo FIDA no Brasil. Os objetivos desta avaliação eram os seguintes: (i) avaliar os resultados e os impactos do projeto; e (ii) extrair conclusões e recomendações que orientarão uma possível fase seguinte do projeto.

Em conformidade com a política de avaliação do FIDA, foi constituído um Consórcio Central de Aprendizagem (CCA), a fim de garantir ao longo de todo o processo a participação dos intervenientes em uma colaboração produtiva para facilitar o debate e a adoção das recomendações da avaliação. O CCA incluiu: (i) representantes do Ministério do Desenvolvimento Agrário e da Secretaria de Desenvolvimento Territorial; (ii) representantes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; (iii) o coordenador e equipe técnica chave da Unidade Gerencial do Projeto (UGP) do PDHC; (iv) representantes dos governos estaduais; (v) membros do comitê territorial, composto por representantes das famílias beneficiárias, das igrejas, dos sindicatos, das organizações não governamentais (ONG) e das unidades locais de supervisão; e (vi) Divisão da América Latina e Caribe (ALC) do FIDA.

Entre 22 e 23 de Novembro de 2010, os membros do CCA e outras partes interessadas reuniram-se no Recife, onde está sediada a UGP do PDHC, para o workshop final de aprendizagem sobre a avaliação. No presente Acordo são sintetizadas as conclusões e recomendações do relatório de avaliação, bem como os debates sobre as principais questões abordadas no workshop de aprendizagem.

O Acordo de Conclusão foi estabelecido entre a Direção do FIDA (representado pelo Departamento de Gestão de Programas) e o Governo do Brasil (representado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, bem como pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário). O texto do acordo reflete a interpretação pelas Partes das principais conclusões da avaliação (ver seção B), bem como o seu compromisso de adoção e execução das recomendações enumeradas na seção C do APC, nos prazos especificados.

Principais constatações da avaliação

O PDHC representou uma resposta às carências em termos de assistência técnica e de oportunidades de desenvolvimento social e de geração de renda vividas pelas famílias e comunidades de agricultores estabelecidas na região, ao abrigo do processo de reforma agrária do Brasil. A estratégia do PDHC se baseou no reforço à capacidade individual e coletiva dos beneficiários, com vista a promover o exercício pleno da cidadania, melhorar a qualidade de vida e criar as condições necessárias para o desenvolvimento de organizações autônomas, que teriam acesso aos serviços de assistência técnica e às políticas de desenvolvimento do Governo. No âmbito do PDHC, foi estabelecida uma cooperação autorregulada entre (i) os beneficiários e as suas organizações; (ii) os movimentos social e sindical rurais; e (iii) as organizações de assessoria técnica. Por outro lado, o projeto apoiou a diferenciação entre as funções desempenhadas pelos movimentos rurais e as ONG, a fim de promover a especialização e de apoiar o desenvolvimento das competências técnicas.

O PDHC conseguiu colaborar de forma diferenciada com diferentes segmentos da sociedade. Adotou uma abordagem pragmática de capacitação das mulheres das zonas rurais, identificando as suas necessidades e incentivando a constituição de grupos de interesses de mulheres, centrados na produção e em atividades de geração de renda. O PDHC foi além do simples alinhamento com as políticas governamentais, na medida em que foi concebido para articular e facilitar a aplicação das políticas públicas centradas nas famílias de agricultores pobres. Apesar da sua relevância positiva de forma geral, o PDHC confrontou-se com algumas dificuldades no curso da sua execução, que estavam relacionadas com as características específicas da concepção do projeto: a inclusão de seis estados. Embora esta amplitude seja justificada pelos objetivos do projeto, ela contribuiu para uma maior complexidade da respectiva execução, supervisão e acompanhamento, na medida em que exigiu esforços suplementares de planejamento e de negociação com os Governos Estaduais e os parceiros da sociedade civil. Porém, o fato da gestão do empréstimo do PDHC ser efetuada no nível federal reduziu as restrições burocráticas e permitiu estabelecer uma série de parcerias e aplicar experimentalmente novos mecanismos de apoio à agricultura familiar. O aspecto negativo consistiu no fato de que a orientação estratégica no nível do governo federal não foi forte e de que a execução das atividades do PDHC foi, por vezes, atrasada por um aporte insuficiente e tardio dos fundos de contrapartida.

O PDHC caracterizou-se por um desempenho satisfatório, em termos de eficácia. A avaliação demonstrou que o projeto teve efeitos positivos em termos da capacidade dos agricultores familiares para se organizarem em associações autônomas. O PDHC adotou um conceito mobilizador e facilmente comunicável  – Conviver com o semiárido – para promover a ideia de que os agricultores familiares podem estabelecer uma relação sustentável com o ambiente do Semiárido Nordestino, desenvolvendo simultaneamente as suas competências profissionais e empreendedoras. Outro grande mérito do PDHC consistiu na sua contribuição para atenuar uma das principais restrições ao desenvolvimento agrícola do Semiárido Nordestino, o acesso à água. As campanhas de alfabetização de adultos produziram bons resultados, em consequência da utilização de um método de aprendizagem inovador, desenvolvido por uma das ONG parceiras, que proporcionou aos professores incentivos eficazes à produção de resultados. A formação de jovens dos dois gêneros para a liderança criou oportunidades de emprego e contribuiu para melhorar a gestão das associações e instituições rurais. O projeto procurou também promover a criação de serviços financeiros orientados para o acesso das famílias ao mercado, dirigidos às organizações de base e adaptados à população carente das zonas rurais. Porém, atendendo aos objetivos do projeto, será necessária uma grande iniciativa de socialização de conhecimentos para promover o PDHC como referência para futuras políticas de desenvolvimento.

No que se refere à eficiência, a entrada em vigor do PDHC atrasou-se 24 meses e foi necessário prorrogar o projeto por mais três anos e meio para compensar esse arranque tardio e os atrasos nos primeiros desembolsos. Esta prorrogação da duração do projeto esteve inevitavelmente na origem de um aumento da despesa do FIDA e do Governo com a gestão e supervisão do mesmo que reduziu a eficiência. Os custos operacionais do PDHC resultaram principalmente da grande cobertura geográfica prevista na concepção do projeto, que era, contudo, essencial à realização do objetivo de aplicação do modelo proposto em vários contextos. Os recursos disponíveis foram geridos eficientemente. No que se refere aos custos do modelo-piloto de assistência técnica aplicado pelo PDHC, os custos médios por família beneficiada estavam alinhados com os custos médios nacionais, mas a oferta de serviços era mais ampla.

O impacto do projeto na pobreza rural foi satisfatório. Principalmente, o projeto teve um impacto forte na capacitação e na autoestima de grupos de mulheres e jovens. Este resultado foi consequência de fatores como a gestão direta dos recursos financeiros dedicados às atividades de desenvolvimento e o reforço da participação nos mercados e nos processos de decisão no nível local. No que se refere às mulheres, o PDHC contribuiu para a ampliação das suas funções sociais, promovendo a participação das mulheres em atividades de produção e de geração de rendimentos, em combinação com atividades de promoção da educação e dos direitos civis. A avaliação permitiu comprovar o aumento da produtividade agrícola e a diversificação da produção agrícola nos territórios de atuação. O estebelecimento de novas parcerias para captação de recursos (PETROBRAS/Fome Zero - Molhar a Terra e a Fundação Syngenta para o Desenvolvimento Sustentável/FSDS - Projeto ELO) reforçou a orientação já existente no PDHC para o acesso ao mercado e para promover a criação de unidades agroindustriais e feiras agroecológicas. Foram alcançados resultados positivos em termos de promoção de tecnologias e fatores de produção ecológicos. O princípio de Conviver com o semiárido foi um elemento essencial das estratégias de desenvolvimento econômico, social e humano do PDHC. O projeto contribuiu para cultivar uma nova atitude por parte dos agricultores familiares: considerar o cuidado com o ambiente e os recursos naturais como fator de sustentabilidade para o desenvolvimento em longo prazo.. A parceria com o Fundo Global para o Meio Ambiente (Global Environment Facility – GEF) permitiu aumentar o impacto do PDHC no domínio da utilização dos recursos naturais. Em termos de impacto político e no desenvolvimento institucional, o projeto contribuiu para reforçar a capacidade de instituições rurais como as ONG e as entidades representativas da agricultura familiar, bem como a sua participação nos processos de decisão política no nível local, territorial e nacional.

No critério de sustentabilidade, os resultados obtidos pelo PDHC foram considerados “moderadamente satisfatórios”. Os efeitos econômicos e sociais do PDHC no nível da exploração agrícola familiar têm boas probabilidades de serem sustentáveis. Os programas públicos de compras antecipadas e aquisição de alimentos e a proteção proporcionada pelos princípios da solidariedade nos mercados agrícolas são atualmente ações afirmativas que garantem a competitividade dos agricultores familiares, favorecendo o desenvolvimento gradual da sua capacidade de produção.

Porém, a consolidação da capacidade de produção dos agricultores familiares e a melhoria da qualidade dos produtos agrícolas são condições necessárias para manter essas vantagens no futuro. O PDHC aprovou um calendário de obtenção de resultados sustentáveis que ia além da vida útil prevista para o projeto. Em 2006 foram incluídos novos municípios e novos territórios, apesar de não ser possível promover aí mudanças sustentáveis antes da data de encerramento do projeto. A inexistência de uma estratégia explícita de finalização da intervenção nos territórios de atuação influiu na avaliação da sustentabilidade do projeto. Efetivamente, a estratégia do PDHC consistia em criar as condições para uma segunda fase do projeto que deveria conduzir à sustentabilidade. Contudo, esta estratégia era arriscada, pois uma alteração  política inesperada poderia interromper esse processo.

A concepção do projeto caracterizava-se por várias inovações, que foram postas em prática com êxito: adoção de uma estratégia de desenvolvimento territorial, abordagem multidimensional de redução da pobreza e participação de um amplo leque de parceiros, tais como as organizações sociais e de representação dos agricultores. Na presente avaliação foram identificadas outras duas inovações importantes: (i) uma diferenciação clara entre as funções dos mobilizadores sociais e dos prestadores de assistência técnica, que promovia a especialização e a capacidade para beneficiar as populações menos favorecidas das zonas rurais; e (ii) o conceito do projeto como instrumento que proporcionava às populações menos favorecidas das zonas rurais o acesso às oportunidades disponibilizadas no âmbito das políticas de desenvolvimento do Governo. Reconheceu-se também na avaliação que foram aplicadas no nível local e das comunidades várias inovações de pequena escala, através de parcerias com as ONG. No que se refere à replicação e ampliação, o PDHC constituiu um exemplo para outros projetos de desenvolvimento da região do Nordeste, tendo sido utilizado como referência na concepção da política de desenvolvimento do território, em 2003. A abordagem do PDHC pode ser replicada e ampliada para outras zonas semiáridas do Brasil ou de outros países, o que exigirá, no entanto, uma adaptação a novos contextos. Para tal será necessário um elevado potencial de empreendedorismo social, com meios suficientes para combinar diferentes agentes e políticas públicas, nomeadamente em territórios onde a capacidade institucional seja fraca.

Todos os parceiros do PDHC tiveram um desempenho satisfatório. O projeto foi executado sob supervisão direta do FIDA. O FIDA foi um parceiro eficiente, clarificando aspectos da concepção do projeto e facilitando a adaptação das abordagens do projeto à evolução do contexto de desenvolvimento. Deu também uma resposta rápida quando as exigências em termos de supervisão aumentaram. O Governo do Brasil desempenhou um papel importante, criando um contexto político e econômico favorável à redução da pobreza rural. O desempenho excepcional da Unidade Gerencial do Projeto (UGP) contribuiu significativamente para o êxito do PDHC: a avaliação reconheceu, nomeadamente, a capacidade da UGP para mobilizar recursos nacionais e internacionais e para estabelecer parcerias com diferentes intervenientes. A UGP garantiu também a boa gestão financeira e contábil do projeto.

Recomendações aprovadas por todos os parceiros

Tendo em conta as realizações positivas do PDHC, recomenda-se na presente avaliação ao FIDA e ao Governo do Brasil que seja financiada uma segunda fase do projeto. Recomenda-se ao FIDA e ao Governo do Brasil que tomem nota dos principais ensinamentos retirados da presente avaliação, nomeadamente no que se refere à cobertura geográfica, à estratégia de sustentabilidade e à importância de socializar os conhecimentos.

Recomendação 1

O RB-COSOP, preparado em 2008 pelo FIDA em estreita consulta com o Governo do Brasil, estabelece que "os governos estaduais serão os parceiros de preferência para a realização de projetos de investimento" e que "novos empréstimos serão acordados entre o FIDA e os governos estaduais com a garantia do Governo Federal.” Considerando os resultados positivos do PDHC e sendo este mesmo um projeto que atua em vários Estados, o que exige que o empréstimo do FIDA seja gerido no  nível federal, a segunda fase do projeto requer entendimentos entre o FIDA e o Governo do Brasil sobre a institucionalidade e gestão do PDHC-II. Isto deveria incluir um acordo do Governo do Brasil para realizar, em parceria com o FIDA, o desenho do projeto e os procedimentos para as negociações e a assinatura do contrato de empréstimo. No novo projeto, deve-se assegurar estruturas administrativas e financeiras descentralizadas como forma de garantir os baixos custos de operação e gestão. Da mesma forma, e em conformidade com a lógica do RB-COSOP, devem ser consideradas as oportunidades de cooperação e participação com governos estaduais, a fim de otimizar a influência potencial do PDHC-II no nível estadual.

Responsabilidade: FIDA e Governo do Brasil.
Instrumentos: diálogo político entre os parceiros, concepção do projeto.
Calendário: imediato, idealmente após a posse do novo Governo.

Recomendação 2

Relações com políticas públicas. Definir as relações entre o PDHC-II e as políticas públicas federais, estaduais e municipais voltadas para o desenvolvimento rural, de tal modo a otimizar os recursos públicos destinados à agricultura familiar e combate à pobreza rural.

Responsabilidade: FIDA e Governo do Brasil.
Instrumento: análise e diálogo no decurso da concepção do PDHC-II; supervisão.
Calendário: período de concepção do PDHC-II e posteriormente.

Recomendação 3

Produção e divulgação de conhecimentos. Integrar na concepção do projeto uma estratégia de produção e divulgação de conhecimentos gerados pela experiência. Para tal será necessário um sistema de acompanhamento e avaliação orientado para os resultados, que permita medir os progressos do projeto em termos de execução da abordagem proposta, bem como os resultados alcançados em vários aspectos (gênero, geração, etnia, famílias e suas instituições, empoderamento, cidadania, sustentabilidade ambiental, etc ). A nova fase deverá integrar instrumentos que permitam extrair informações da experiência do PDHC, a fim de divulgar esses conhecimentos em fóruns nacionais e internacionais. Neste contexto, o FIDA deve promover e multiplicar as oportunidades para que a experiência do PDHC no nível regional se torne uma referencia para iniciativas futuras de cooperação Sul-Sul.

Responsabilidade: FIDA e Unidade Gerencial do Projeto.
Instrumento: reuniões de concepção do PDHC-II, supervisão e gestão dos conhecimentos.
Calendário: período de concepção do PDHC-II e posteriormente.

Recomendação 4

Apoio à geração de renda nas zonas rurais. O projeto deverá incluir estratégias de geração de renda, através de atividades agrícolas e não agrícolas. No que se refere às atividades agrícolas, deverá ser prestado apoio ao melhoramento de produtos de elevado valor agregado e promover o acesso dos agricultores familiares a cadeias produtivase e de valor e mercados. Estas atividades deverão ser executadas de forma coerente com o princípio da preservação do ambiente, que foi uma das características distintivas do PDHC. Deverão ser também identificados no âmbito do projeto instrumentos e estratégias de expansão das oportunidades de emprego em outros setores além da agricultura, especialmente para os jovens. Nestes dois contextos, o projeto deverá continuar a apoiar iniciativas destinadas a facilitar o acesso dos beneficiários a serviços financeiros e não-financeiros de desenvolvimento da capacidade profissional empreendedora, dirigidos às organizações de base.

Responsabilidade: FIDA, Governo do Brasil e Unidade Gerencial do Projeto.
Instrumento: concepção do PDHC-II.
Calendário: período de concepção do PDHC-II.

Recomendação 5

Gerir para a sustentabilidade dos resultados. Definir desde o início a estratégia e a respectiva duração de intervenção junto aos assentamentos e às comunidades. Será assim necessário definir o tipo e a duração do apoio e os indicadores que desencadearão a finalização do projeto – a estratégia de saída. Deverão ser especificadas na concepção do projeto as características e condições que deverão ser verificadas na data de conclusão do projeto, a fim de assegurar que os benefícios do projeto se mantenham após o fim do seu financiamento.

Responsabilidade: FIDA, Governo do Brasil e Unidade Gerencial do Projeto.
Instrumento: concepção do PDHC-II.
Calendário: período de concepção do PDHC-II.

Recomendação 6

Maximizar as sinergias com o programa do FIDA para o país. Quando aplicável, procurar complementaridades entre as ações do PDHC e a experiência de programas do FIDA executados nos mesmos estados e territórios.

Responsabilidade: FIDA.
Instrumento: reuniões de concepção do PDHC-II, concepção e supervisão de outros projetos e partilha de conhecimentos.
Calendário: contínuo.

No publications
Brazil: A multi-dimensional approach to rural poverty reduction (Issue #77 - 2011)
Brazil: System-building and leveraging state policies for the development of family agriculture (Issue #17 - 2011)

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