Évaluation intermédiaire¹

Le Projet de développement agricole de Matam (PRODAM) a été identifié en 1989 à la demande du Gouvernement sénégalais, suite aux événements avec la Mauritanie et aux déplacements forcés des populations frontalières qui s'en suivirent. Localisé dans 12 villages, ce projet s'inscrivait également dans la politique d'aménagement hydro agricole de la rive gauche du fleuve Sénégal.

Le PRODAM a débuté en 1995. Il a été cofinancé par un prêt du FIDA de 16,1 millions de USD (SRS 030 SE décaissé à 98%), un prêt de la Banque ouest-africaine de développement (BOAD) de 7,3 millions de USD (PR SN 92 00, décaissé également à 98%), par le Gouvernement sénégalais et la participation des populations bénéficiaires pour un montant estimé à 4,2 millions de USD. Le coût total de ce projet s’élevait donc à 27,6 millions de USD. Les prêts du FIDA et de la BOAD se sont clôturés en juin 2001.

Dans la perspective d’une nouvelle intervention, demandée à la fois par les populations, le Gouvernement sénégalais et souhaitée par le FIDA, vu les résultats déjà constatés, le Bureau de l’évaluation (OE) a été sollicité pour conduire l’évaluation intermédiaire du PRODAM.

L’objectif de cette mission était, dans un esprit d’évaluation conjointe et partenariale, de juger de la pertinence des actions et des approches menées, de mesurer leurs impacts et les changements induits, de tirer les enseignements pour le futur, mais également de renforcer les capacités d'analyse, d'auto évaluation et de proposition des organisations paysannes ayant participé au PRODAM afin de faciliter leurs futurs rôles dans la conception et la mise en oeuvre de la deuxième phase.

L'abondance ainsi que la qualité des études et des évaluations disponibles sur ce projet ne justifiaient pas une mission d'évaluation intermédiaire externe classique. Aussi, et de manière originale, un atelier d’évaluation populaire a-t-il été au centre de la démarche d’analyse, complété par une revue documentaire ainsi que la réalisation d’une enquête anthropométrique comparative sur le statut nutritionnel des enfants et de leurs mères dans la zone PRODAM.

Le calendrier du processus d’évaluation s’est étalé entre janvier et avril 2002. La mission était composée de trois consultants et a été accompagnée par le chargé d'évaluation de OE (FIDA).

Contexte et conception du programme

Frontalier avec la Mauritanie, le département de Matam abritait 215 000 habitants en 1988. Cette population était constituée principalement de ménages ruraux pratiquant l'agriculture, l'élevage et, à titre secondaire, la pêche sur le fleuve. Au cours des trois dernières décennies, la très forte baisse de la pluviométrie (496 mm à 250 mm/an) et les modifications du régime des crues du fleuve Sénégal induites par le barrage de Manantali avaient conduit dans une situation de précarité et de pauvreté de plus en plus importantes les familles vivant de ce milieu. Ces conditions ont empiré suite aux événements de 1989 et au rapatriement de 7 000 réfugiés venus s'installer dans ce département.

Ce projet d’urgence au départ, visant l’accompagnement et l’insertion des rapatriés et des dépossédés dans ce nouveau milieu, et identifié en 1989, a évolué en projet de développement agricole dont les premières actions ont pu débuter en 1995.

Aussi, et dans le contexte de la réforme du secteur agricole d’alors, l'objectif global du PRODAM était de promouvoir la mutation des agriculteurs et des pasteurs en opérateurs agricoles hautement productifs, capables d’assurer la sécurité alimentaire de leurs familles et d’améliorer leur niveau de vie. Les objectifs spécifiques du projet visaient à : i) accroître le revenu et la sécurité alimentaire ; ii) faciliter l'intégration des rapatriés dans leurs communautés d'origine ; iii) accroître la productivité agricole grâce au réaménagement des périmètres irrigués villageois (PIV) ; iv) introduire la double culture sur les PIV ; v) améliorer la productivité de l'élevage pastoral et rationaliser la distribution des animaux dans le Ferlo ; vi) maintenir et améliorer l'environnement ; vii) renforcer les institutions villageoises afin qu'elles prennent en charge l'approvisionnement des intrants nécessaires à la production agricole et à l'élevage ; et viii) amorcer le processus d'intégration des petits paysans et des pasteurs dans l'économie de marché, par le biais d'initiatives institutionnelles et de politiques appropriées.

Mise en œuvre et évolution

La stratégie adoptée a été axée : i) sur une approche « village » prenant en compte l’ensemble des catégories sociales afin de ne pas provoquer de tensions en privilégiant spécifiquement les rapatriés ; ii) sur des collectivités de moins de 2 000 habitants, sans conflit foncier connu et disposant de suffisamment de terres dans le Walo pour la réalisation ou la réhabilitation des périmètres irrigués ; iii) sur une articulation spatiale raisonnée agriculture/élevage ; iv) et sur une volonté d’intensifier les systèmes d’exploitation existant pour une meilleure intégration au marché ; v) sur une notion centrale de participation et de responsabilisation des bénéficiaires à tous les niveaux ; et vi) sur une contractualisation, à différents types de partenaires privés ou étatiques, la réalisation opérationnelle des différents volets.

Globalement, la conception du projet n’a pas évolué au cours de la mise en œuvre, et les grands objectifs ainsi que le mode opératoire sont restés les mêmes.

Principaux résultats

Douze villages ont bénéficié de l’intervention du PRODAM (28% des villages du département) pour un nombre de bénéficiaires directs estimé à 16 500 personnes. Les principaux résultats sur les cinq années de mise en œuvre du projet ont été les suivants :

En matière de développement de l’agriculture irriguée, 1704,5 ha de périmètres irrigués villageois ont été aménagés et équipés avec des groupes moto-pompes à gros débits. Treize périmètres maraîchers d’une surface cumulée de 58 ha ont été créés au profit des groupements féminins, et 87 km de brise-vent ont pu être plantés. Le taux moyen des surfaces mises en valeur en riziculture d’hivernage n’a été que de 60% mais avec des rendements moyens par hectare supérieurs à 5 tonnes de paddy. La riziculture de contre-saison ainsi que les activités de diversification n’ont pas été véritablement adoptées par les paysans. Ceci s’explique en partie par les difficultés d’obtention des crédits à temps pour refinancer une campagne alors que la commercialisation de la première n’était pas finalisée. En effet, les institutions financières ne souhaitaient prendre aucun risque vu leur passé dans la zone en matière d’impayés. La rentabilité financière et économique des modèles d’aménagement mis en place ne s’avère pas évidente, et même inquiétante quand on constate l’évolution des prix sur ces dernières années entre le paddy d’une part, et le gasoil et les intrants d’autre part. Enfin, les gains espérés relatifs à l’organisation des paysans autour de la commercialisation ne semblent pas s’être concrétisés. Malgré tout, le revenu net par ménage tiré de la riziculture irriguée a été estimé à 270 000 FCFA/ha. Le revenu total moyen annuel des ménages du Walo serait de 610 000 FCFA, dont 44% proviendrait de la riziculture irriguée.

La méthodologie d’intervention pour l’aménagement de ces PIV a consisté : i) à réaliser les études socio-économiques de base afin de déterminer le nombre des familles cibles et les surfaces à aménager (sur la base d’1 ha par ménage), de faire réaliser les études de faisabilité et de confier la réalisation des travaux lourds à l’entreprise. Les travaux de finition étaient à la charge des bénéficiaires. Les formations pour le fonctionnement et l’entretien (pompistes, mécaniciens) ont ensuite été dispensées à des acteurs locaux ainsi qu’un accompagnement à l’établissement des règles d’utilisation des PIV. Un remembrement et une redistribution des parcelles avaient été organisés préalablement et de manière participative mais avec des règles imposées de façon à permettre l’accès aux terres irriguées à tout le public cible. Le conseil agricole a été sous-traité à la Société nationale d’aménagement et d’exploitation des terres du Delta du fleuve Sénégal (SAED). Le coût moyen de ces aménagements a été de 4 300 USD/ha, hors accompagnement à la mise en valeur et formation.

En matière de développement de l’élevage, les principaux résultats ont été : i) le renforcement des capacités opérationnelles du service de l’élevage via un appui institutionnel ; ii) la réalisation de trois nouvelles unités pastorales couvrant 210 000 ha et pouvant accueillir 95 000 nouveaux UBT²; iii) la construction de cinq magasins de stockage d’aliment du bétail et de cinq parcs de vaccination ; iv) la création et l’appui à l’organisation de trois nouveaux groupements d’intérêt économique (GIE) ainsi que la réorganisation de cinq anciens GIE ; v) l’élaboration des plans de gestion des trois nouvelles unités pastorales (UP); vi) le suivi zootechnique de 18% des troupeaux de la zone par le Centre de suivi écologique (CSE) ; vii) l’importation de 60 buffles du Brésil, dont 20 buffles diffusés à crédit en milieu paysan pour la traction animale ; viii) le soutien à la ferme de Makhana ; ix) l’insémination artificielle de 153 vaches avec de la semence Holstein ou Montbéliarde dans le cadre de l’amélioration laitière.

La méthodologie d’intervention pour l’élaboration et la mise en œuvre des plans de gestion des UP a consisté à regrouper tous les villages et hameaux dans un rayon de 25 km autour des forages et d’analyser, de façon participative et concertée, l’estimation des ressources en biomasse, le décompte du bétail, puis de redéfinir le parcours des animaux. Un suivi de la composition et de la production de la flore a été réalisé pour chaque UP et a montré une non-dégradation de ces espaces. L’organisation des transhumants, la lutte contre les feux de brousse et la coupe abusive des arbres ont ainsi été prises en charge par les organisations locales d’éleveurs. Le suivi zoo-technico-économique a permis de mesurer une amélioration des principaux paramètres d’exploitation des troupeaux traduisant ainsi l’effet des formations et du conseil apporté aux GIE. Par contre, les taux de vente sont, eux, restés inchangés, démontrant un maintien des stratégies des éleveurs dans ce domaine. La mise en place des huit pharmacies vétérinaires a contribué à l’amélioration de la santé animale, mais la gestion peu transparente par les éleveurs eux-mêmes a conduit à une faible fonctionnalité de ces pharmacies vétérinaires villageoises (PVV) les dernières années. L’introduction de 20 buffles auprès de groupements a permis de tester la démarche mais les résultats attendus en matière de traction animale et d’augmentation de la productivité sur les PIV n’ont pas été à la hauteur des espoirs escomptés. L’insémination artificielle a permis de démontrer la faisabilité technique mais non encore économique de cette méthode. Le coût total pour cette sous-composante « développement de l’élevage » a été de 616 019 DTS hors accompagnement et infrastructures.

Financement du monde rural

En matière de mise en œuvre de la ligne de crédit par la Caisse nationale de crédit agricole du Sénégal (CNCAS), les principaux résultats ont été l’octroi global au 30 juin 2000 de 533 millions de FCFA de crédit au profit de 65 GIE (16 173 bénéficiaires) avec un taux de remboursement moyen de 97%. Sur les 200 prêts au total consentis durant la période du PRODAM, 98% ont concerné des crédits de campagne et seulement 2% des crédits d’équipements. Globalement, l’agriculture irriguée a bénéficié de 90% des montants totaux alloués de crédits contre 8% pour l’élevage et 2% pour la transformation. L’objectif de 18 250 bénéficiaires touchés par le PRODAM a donc été atteint à 87%. Les crédits de campagne ont été accordés en 1996 à un taux d’intérêt de 12,50% l'an, sur une durée de neuf mois et avec un autofinancement de 20%, puis ont évolué en 1997 avec un taux à 7,5% et un apport personnel à 10% du montant de l’emprunt.

La méthodologie d’intervention a consisté : i) à fournir un appui institutionnel à la CNCAS ; ii) à lui mettre à disposition une ligne de crédits de 1 425 000 DTS (ramenée à 654 000 DTS après la revue à mi-parcours) ; et iii) à lui sous-traiter ce volet (et ses objectifs). Dès le départ, le PRODAM s'est retrouvé face au refus de la CNCAS d'octroyer des crédits à la quasi-totalité des groupes cibles du fait de leurs impayés antérieurs et toujours en instance. Les premières actions du projet furent donc, et ceci jusqu’en juin 1996, la restructuration des GIE et l'assainissement de leurs comptes vis-à-vis du secteur bancaire. De son côté, la CNCAS a accepté des reports d’échéances sur ces créances avant projet. Globalement, ce volet a contribué à l’assainissement et la réorganisation de la gestion des organisations paysannes et GIE ainsi qu’au rapprochement de ces institutions avec le secteur bancaire.

En matière de promotion des Caisses populaires d’épargne et de crédit (CAPEC), les résultats ont été l’implantation de quatre CAPEC inter-villageoises fonctionnelles, comprenant, en juin 2001, 1 262 adhérents permanents dont 44% de femmes. Le montant total des capitaux sociaux libérés s’élevait à 3 858 500 FCFA (pour 1 629 parts³), l’ensemble des ressources propres pour ces CAPEC se montait à 2 232 149 FCFA et le montant total des dépôts s’élevait à 51 millions. Au total, 171 prêts ont été accordés pour un montant total de 10 076 000 FCFA (85% des prêts octroyés à partir du 1er semestre 2001). Les crédits ont été consentis dans les secteurs productifs du commerce (82%), de l’agriculture (10%), de l’élevage et de pêche. Des crédits sociaux dits d’urgence ont également été dispensés dans des conditions de décision facilitée. Le plafond de ce type de crédit était fixé à 15 000 FCFA. De façon générale, le montant global des crédits apparaît faible au regard de celui des dépôts. Ceci traduit la politique prudentielle de démarrage des CAPEC et leur niveau actuel d’activités.

La démarche méthodologique a consisté à réaliser une enquête socio économique puis de négocier avec les bénéficiaires le futur contenu. Quatre CAPEC (contre huit proposées à l'évaluation du projet) ont ainsi été retenues en raison notamment de l’étendue et des densités de population dans la zone. La démarche opérationnelle s’est divisée en trois étapes au cours desquelles l’animation, les formations et les visites d’échanges ont permis l’émergence de ces quatre CAPEC aujourd’hui fonctionnelles et reconnues par la Loi. Cette dynamique reste encore fragile, l’essentiel des frais généraux des CAPEC étant encore entièrement couvert par le PRODAM à la fin du projet. Le coût total pour cette composante «financement du monde rural » a été de 943 711 DTS hors accompagnement et infrastructures.

Renforcement des capacités locales

En matière de renforcement des capacités, les principaux résultats ont été : i) la formation de 214 formateurs sur 24 thèmes différents ayant permis l'amélioration de leurs capacités techniques, professionnelles, d’encadrement et de communication auprès du monde rural ; ii) la formation en gestion et organisation de groupements de 1 913 responsables paysans (dont 37% de femmes) et l’élaboration avec les bénéficiaires de leurs propres documents de gestion en fonction de leurs besoins réels ; iii) la formation technique (vulgarisation agropastorale et environnementale) des membres des GIE et Groupements de promotion féminine (GPF) pour la réalisation des activités de production agricole, maraîchère et de promotion féminine ; iv) l’alphabétisation et la post-alphabétisation de 9 663 auditeurs (dont 48% de femmes) à travers 145 centres et la réalisation de 42 documents ou manuels de support à la post-alphabétisation.

La méthodologie d’intervention, en matière de conseil agricole, a consisté à organiser un diagnostic participatif ciblé au sein des villages afin d'identifier les contraintes et solutions liées aux activités de production et à ensuite élaborer le contenu des programmes. Les activités de vulgarisation se sont articulées autour des visites de terrain, du conseil d'équipement, de la démonstration, des voyages d'échanges d'expériences et de la tenue de journées-bilan. En matière d’actions menées au profit des GPF (plus de 4 000 femmes au total), la méthodologie d’intervention a consisté à démultiplier les formations reçues par les agents d'encadrement ainsi que par quelques femmes leaders choisies par les groupements féminins. Les thèmes enseignés aux femmes ont porté sur le reboisement, la teinture, l’hygiène, la santé et la nutrition. Le coût total pour cette composante « Renforcement des capacités locales » a été de 333 431 DTS hors accompagnement et infrastructures.

Pistes

Les principaux résultats ont été la construction de deux ponts de 113 mètres chacun afin de permettre la traversée en toute saison des deux principaux défluents du fleuve Sénégal, de deux dalots cadres, de cinq ouvrages busés et de deux radiers submersibles en béton. Les ressources budgétisées n’ont pas permis de réaliser tous les travaux (offre mieux disante de l’appel d’offres de 3 390 008 594 FCFA contre 1 559 000 000 FCFA disponibles). Il a donc été convenu de réaliser les ouvrages permettant l’accès à la zone du projet en toutes saisons dans cette première phase en attendant d’autres financements pour la réalisation des travaux de terrassement restants.

Impact, adéquation et efficience du programme

L’évaluation a confirmé les nombreux impacts positifs du PRODAM parmi lesquels, il est à noter l’amélioration du capital productif des exploitations agricoles. Les 1 704 ha de PIV réhabilités ont bénéficié directement à 1 484 chefs de foyrés et à 3 450 femmes (périmètres maraîchers) soit au total à 16 324 personnes. Ils ont permis un accès égalitaire à la propriété foncière au sein d’une communauté disparate (propriétaires, réfugiés, dépossédés..) et une multiplication par 4 des surfaces moyennes exploitées par les villageois sur ces espaces. Si les plus démunis et les rapatriés ont ainsi pu accéder au Walo, l’approche PRODAM en matière de modèles d’aménagement sur le fleuve Sénégal nécessite des études plus approfondies pour en certifier la durabilité économique.

L’aménagement des trois UP a permis l’exploitation en contre-saison de 210 000 ha de pâturage pour 95 000 UBT supplémentaires. Si les conditions sanitaires et la productivité des troupeaux semblent s’être améliorées, la stratégie des éleveurs, basée sur la thésaurisation, ne s’est pas modifiée. L’impact en termes d’augmentation des revenus et d’amélioration alimentaire de ce volet reste donc très faible.

L’accès à l’eau à travers les forages et installations mises en place a bénéficié aux animaux mais également aux hommes soulageant, dans certains villages, le labeur quotidien des femmes. La gestion institutionnelle de ces infrastructures nécessite plus de précision sur les rôles et devoirs de chacun pour en assurer la pérennité.

Le capital productif s’est également amélioré grâce à l’acquisition d’équipements (motopompes) ou d’animaux de traction via les OP. La sécurité alimentaire des ménages a progressé positivement avec des rendements en riz sur les PIV ayant triplé en cinq ans et un taux de couverture en céréales des familles deux fois supérieur à la norme plancher de la FAO. Cependant, ces résultats sont à relativiser au regard des résultats de l’enquête nutritionnelle révélant une malnutrition aiguë de 20% des enfants de moins de 5 ans dans le département et ceci sans différence notable entre les villages PRODAM et hors projet. Enfin, il importera de vérifier la durabilité financière de ce niveau d’intensification sur PIV qui ne semble pas évidente à la lumière de l’évolution des prix ces dernières années.

Dans le domaine de l’organisation et de la structuration des populations, le projet a initié une expérience remarquable liée à la promotion des réseaux et structures associatifs ainsi qu’à la mise en place d’outils institutionnels partenaires du projet. Ceci a concouru à l’éclosion de structures devenues des lieux de concertation, de mobilisation des ressources, d’autoprise en charge, de futures forces de pression et de propositions alternatives aux actions de développement durables dans la zone. Cependant et malgré les acquis incontestables, des insuffisances persistent encore pour la pérennité même des actions réalisées notamment en matière de gestion et d’entretien des infrastructures.

Bien que les femmes jouent un rôle social et économique déterminant, leur implication dans le contrôle des ressources et l’accès au mécanisme décisionnel est loin d’être proportionnel à ce rôle. En termes de cohésion sociale, l’impact recherché semble atteint avec 79,5% des ménages rapatriés réinsérés. D’un point de vue économique, le revenu net par ménage s’est très fortement amélioré grâce au PRODAM et est estimé à 325 000 FCFA/ha net par parcelle, toutes spéculations confondues. L’impact sur l’environnement et la base des ressources naturelles a également été ressenti positivement par les populations avec notamment une baisse de l’importance des feux de brousse liée à une prise de la gestion par les organisations locales.

Pour l’ensemble de ces raisons, le programme a été jugé relativement efficient et en adéquation avec les problématiques locales même si 27,6 millions de USD n’auront finalement pu touché très directement que 12 villages et 16 500 personnes sans résoudre ni la problématique de l’exploitation durable, équitable et financièrement soutenable de la vallée du fleuve Sénégal, ni celle de l’organisation de la commercialisation par les producteurs.

Leçons de l’expérience

Les principales leçons tirées de l’expérience du PRODAM peuvent se résumer comme suit :

1. La responsabilisation des organisations à la base constitue une des conditions nécessaires à la durabilité et à la viabilité des investissements et des activités économiques appuyées par le projet;
2. la responsabilisation des organisations à la base doit être progressive et soutenue par le renforcement de leurs capacités d’organisation et de gestion;
3. l’intensification de la production rizicole et la diversification des revenus agricoles dans la zone du projet passent nécessairement par l’amélioration de l’accès aux marchés et à des services financiers de proximité adaptés.

Recommandations

Les résultats positifs du PRODAM, la structuration avancée et la maturité des organisations paysannes y ayant participé, le niveau de préparation de l’unité de gestion du projet (UGP) et de ses partenaires locaux ainsi que les travaux réalisés au cours du processus d’évaluation populaire et de l’atelier d’Orossougui constituent autant de facteurs favorables à l’organisation d’un processus de formulation d’une seconde phase. Cette dernière devra être hautement participative et reconnaître pleinement les droits et capacités des acteurs locaux du développement rural.

Un don du FIDA (PCE/ONG) sera mis à disposition de l’ONG « USE » afin de permettre la continuité de l’appui de cette ONG aux CAPEC et aux organisations paysannes. Dans le cadre de ce don, une ligne budgétaire d’appui à la Fédération KNB sera étudiée par les parties prenantes afin de lui permettre d’assurer un service minimum auprès de ses membres.

En ce qui concerne les communautés en attente d’être inclues dans le PRODAM-II, la Fédération devra rester prudente et éviter de prendre des engagements qu’elle ne pourrait maîtriser. Auprès de toutes les organisations paysannes en situation d’arriérés de paiement à la CNCAS, elle devra poursuivre son travail de sensibilisation pour le règlement rapide des dettes. En règle générale, la Fédération et les CAPEC devront poursuivre la concertation avec la CNCAS.

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1/ La mission d’évaluation était composée de: M. Jacques Faye sociologue rural/géographe (chef de mission); M. Thierno Aliou Ba, sociologue formateur (facilitateur de l’évaluation populaire); M. Haidara Abdoulaye, médecin, spécialiste en santé communautaire (responsable de l’enquête nutritionnelle); M. Bouna Camara, satisticien démographe. M. J.Ph. Audinet, Chargé d’évaluation auprès du Bureau de l’évaluation du FIDA, a participé à la mission préparatoire et à l’atelier d’évaluation. Ce rapport d’évaluation a été rédigé par M. Hubert Boirard, agro-économiste, consultant FIDA.
2/ 35 000 UBT pour Malandou et Péthiel, 60 000 UBT pour Wendou diohi.
3/ Le nombre de parts sociales est fixé à un minimum de une par personne physique et quatre par personne morale.