La zone du projet, la préfecture d'Atacora, est caractérisée par une grande diversité agro-écologique. Elle est en fait constituée de 4 sous régions très différentes:

• la zone cotonnière à l'Est avec une pluviométrie de 800-1.200 mm, une densité de population faible (13 hab/km2), des systèmes de production basés sur les céréales (sorgho et mais) et le coton;
• la zone Nord Ouest menacé par la sahélisation avec des pluies aléatoires de 800 à 1000 mm, des sols souvent dégradés, une fertilité médiocre, une densité de population élevée (30 hab/km2), un système d'exploitation exclusivement vivrier après l'arrêt de la culture d'arachide en 1988. Le parc bocager est en cours de destruction et le striga très présent.
• la zone centrale avec 800-1.300 mm, une densité de population élevée et un système d'exploitation vivrier. C'est une zone fragile.
• la zone Sud, 1.100-1.400 mm, peu peuplée (6 hab/km2), des sols fertiles et des productions vivrières (igname, mais, manioc, sorgho).

Conception et objectifs du projet

Groupe cible

La population cible était constituée de 21.000 exploitations soit 35% des agriculteurs de la région. Aucun autre critère ne définissait plus précisément le groupe cible.

Objectifs et composantes

L'objectif général du projet était d'améliorer les conditions de vie de la population.

Les objectifs spécifiques du projet étaient: i) d'augmenter la productivité du travail pour les cultures vivrières; ii) d'améliorer la productivité de l'élevage bovin; iii) de faciliter l'accès à l'eau potable; et iv) de renforcer l'institution CARDER.

Les composantes du projet ont été les suivantes:

• vulgarisation des techniques agricoles à travers un système T&V et mise en place d'essais multilocaux de démonstration (4 sites expérimentaux de 8 ha chacun, 80 champs d'essai en milieu paysan de 0,1 à 0,2 ha)
• distribution d'intrants et de matériel de culture attelée: construction de magasins, distribution de 1.700 charrues et de 1.725 canadiens, financement de la SONAPRA pour des achats additionnels d'intrants à concurrence de 440 millions de FCFA et de la CRCAM/CLAM à travers la CNCA pour un montant de 20 millions de FCFA.
• assurer le crédit de campagne et d'équipement;
• produire les semences améliorées nécessaires à la ZP. La ferme semencière de Donga devait produire 64 t de semences en fin de projet.
• construire une centaine de puits;
• construire 20 barrages collinaires (pour des retenues de 20.000 m3) et en reconstruire 5.
• aménager des bas-fonds (500 ha au total);
• appuyer l'élevage bovin (campagnes de vaccination et équipement de postes vétérinaires);
• renforcer les infrastructures du CARDER (bâtiments, véhicules);
• créer une cellule de S&E pour fournir des indicateurs clés donnant l'impact du projet sur les agriculteurs, des statistiques agricoles, une enquête de base.

Une assistance technique importante était prévue (192 h x m).

Effets attendus et hypothèses

On attendait du projet une production additionnelle de 3.400 à 5.300t de mais, 2.300 à 4.200t d'arachide, 4.100 à 7.500t de sorgho, 3.600 à 6.000t de paddy et un accroissement des revenus des agriculteurs de 30 à 50% selon les zones.

La facilité de trouver pour les produits agricoles des débouchés à des prix rémunérateurs était une hypothèse faite par le projet.

Évaluation

Evolution du contexte en cours d'exécution

La mise en oeuvre du PDRA a coincidé avec le début d'une grave crise économique entrainant un fort déficit des dépenses publiques et de la balance des paiements. A partir de juillet 1989, on assiste au désengagement de l'Etat de nombreuses activités et à leur transfert au secteur privé. Les perspectives économiques de début de projet s'en trouvent bouleversées: disparition de filières de commercialisation et de transformation jusque-là structurées par l'Etat (arachide, riz); liquidation de la CNCA et re-création d'un réseau mutualiste dans le cadre d'un projet de réhabilitation; projet de restucturation des CARDER prévoyant de fortes compressions des effectifs du personnel et le démantèlement des activités ne relevant pas strictement des fonctions habituelles du secteur public.

Réalisations du projet

Le CARDER a exécuté le projet en suivant fidèlement le plan d'opérations initial, tout au moins jusqu'à fin 1987; après, le manque de financement l'a amené à arrêter certaines activités (hydraulique rurale) et à en réorienter d'autres (vulgarisation-formation et recherche).

La mise en oeuvre de la vulgarisation a été caractérisée par son ciblage sur des paysans regroupés sur des blocs de culture, un rôle polyvalent des AVA qui assuraient bien d'autres fonctions que la seule vulgarisation (recensement des superficie cultivées, expression des besoins d'intrants, suivi de la commercialisation, alphabétisation), des champs de démonstration avec des protocoles très complexes, conçus comme des essais multilocaux plutot que comme des tests simples et démonstratifs en milieu paysans.

Ont été distribués pour l'essentiel dans les zones de production cotonnière: 2.149 t/an d'engrais, 2.538 charrues, 2.199 butteurs. Les cultures vivrières n'ont pratiquement pas bénéficiées des fournitures d'intrants.

Le crédit de campagne est passé de 59 millions de FCFA en 1983-84 à 516 millions en 1989-90. Le taux de remboursement varie entre 70 et 85%. Le crédit moyen terme est passé de 2 millions en 1987-88 à 52 millions en l'année suivante puis à 47 millions de FCFA en 1989-90. Le taux de remboursement varie entre 30 et 48%.

La production de semences en station n'a pas été satisfaisante (mauvais taux de pureté, mauvaise qualité, prix de revient trop élevé). Elle a été abandonnée en 1986 et transférée à des groupements de production. Le taux d'utilisation des semences améliorées est resté très faible.

L'hydraulique villageoise a enregistrée un taux de réalisation très bas: construction de 25 nouveaux puits, réfection de 3 puits.

En ce qui concerne l'hydraulique pastorale, 5 nouveaux barrages ont été construits et trois anciens réhabilités.

Deux bas fonds ont été aménagés dont un seul de 10 ha est en exploitation.

La composante production animale n'a pas rencontré de difficultés particulières. Elle a bénéficié de la collaboration avec le PEA (Promotion de l'élevage dans l'Atacora).

Le suivi-évaluation, d'abord situé à l'extérieur du projet, n'y a été intégré que tardivement (1985). Doté d'un réseau d'enquêteurs, il n'a pas bénéficié d'assistance technique.

Appréciation des effets du projet et de leur pérennité

Les effets du PDRA au niveau du département sont difficiles à estimer dans la mesure où l'Atacora a bénéficié pendant la même période de nombreux autres projets de développement rural dont les résultats ne sont pas distingués de ceux du PDRA dans les statistiques agricoles du CARDER.

Bénéficiaires: ils se limitent aux producteurs de coton (la moitié des agriculteurs de la zone cotonnière, soit quelque 4 000 à 5 000 familles) et aux producteurs d'arachide groupés en bloc de culture jusqu'en 1988.

L'effet le plus notable sur la production agricole n'était pas prévu: la forte augmentation des surfaces et de la production (+8.000 tonnes) de coton, multipliées par 4 en cours de projet, et ce malgré le gel du prix du coton-graine et l'augmentation du prix des intrants (+50%). Cet effet du projet concerne une zone bien déterminée: trois secteurs de l'est de la ZP caractérisés par un taux de terres disponibles très élevé (pas plus de 10% des terres sont défrichées) et par une densité de population rurale très faible (8%). Une autre culture de rente, l'arachide, a connu une augmentation comparable jusqu'à l'effondrement de la filière huile en 1988. Il semble que ce soit pour cette culture que les gains de productivité aient été les plus importants. En ce qui concerne les cultures vivrières, il convient de distinguer le cas du maïs. Intégré à l'assolement coton, il a bénéficié à la fois des arrières-effets de la fertilisation (légère hausse du rendement moyen) et de la diffusion de la culture attelée (forte augmentation des surfaces). On peut estimer la production additionnelle de maïs due au projet à environ 8.000 tonnes (+54%) localisée pour l'essentiel en zone cotonnière (est). L'effet du projet sur la production des autres céréales est faible: de l'ordre de +3.000 tonnes pour le sorgho (+10%) et de +2.800 tonnes pour le mil. Le PDRA n'a pas eu d'effet sur les productions de tubercules et racines.

Mis à part le cas de l'arachide (et, dans une moindre mesure, du maïs), les rendements moyens n'ont pas augmenté significativement. Les augmentations de production ont résulté pour l'essentiel de l'augmentation des surfaces.

Effets sur les revenus: une augmentation des revenus monétaires s'est limité aux producteurs de coton et aux producteurs d'arachide groupés en bloc de culture jusqu'en 1988. Dans l'ouest et le nord-ouest de l'Atacora (où est concentrée la majorité de la population), la plupart des paysans interrogés par la mission considéraient que leurs revenus avaient baissé depuis 1988.

Effet sur l'organisation du monde paysan: le projet n'avait pas d'objectif spécifique dans ce domaine. Globalement, on ne constate aucune dynamique d'autopromotion paysanne (même s'il existe quelques exceptions généralement appuyées par des ONG).

L'effet sur les conditions de vie a été très faible car seul 10% du programme d'implantation de points d'eau a été réalisé.

Effets sur l'environnement et sur la base de ressource: Après 1987, le projet a largement réorienté ses thèmes de recherche vers les problèmes de protection et de restauration de la fertilité des sols. Mais, les moyens budgétaires étaient trop faibles à tous les niveaux pour que des résultats significatifs aient pu être obtenus.

Appréciation de la durabilité du projet: à rédiger

Principaux problèmes rencontrés

L'absence d'une composante commercialisation

L'hypothèse initiale sur la facilité de trouver des débouchés à des prix rémunérateurs pour les produits agricoles s'est révélée fausse. L'absence de débouchés commerciaux pour les cultures vivrières n'a pas incité les producteurs à les développer; l'augmentation des surfaces a suivi l'augmentation de la population, l'utisation d'intrants et de la culture attelé est restée faible. En revanche, les paysans ont été très rapides à accroitre leur production, surtout par augmentation de surfaces quand ils avaient l'assurance de pouvoir la vendre. Les investissements en engrais et matériel pour l'arachide et le coton ont été importants tant que les circuits de commercialisation fonctionnaient: doublement des superficies d'arachide jusqu'à l'arrêt de la commercialisation par le CARDER en 1988, multiplication par 4 des superficies en coton jusqu'à la baisse du prix mondial en 1989.

Une vulgarisation peu efficace

Les techniques culturales vulgarisées: remplacement du billonage traditionnel par le labour à plat et semis en ligne ont été très peu adoptées par les agriculteurs. Dans la zone cotonnière, la culture attelée a eu un effet d'extensification et le billonage est resté la règle. L'utilisation de pratiques culturales et d'intrants susceptibles d'améliorer la productivité n'a été obtenue que pour les cultures qui, à un moment donné, offraient une garantie de commercialisation avec possibilité de bénéficier d'un prêt de campagne en nature. Chaque fois que cette possibilité a disparue, l'utilisation de facteurs modernes de production a régressé au niveau avant-projet. Le système de vulgarisation, de type "formation et visite", très lourd et avec une conception "descendante" de messages techniques normatifs n'a pas pris en compte les priorités et possibilités des agriculteurs et la diversité de leur situations. A l'exception de la zone cotonnière, le PDRA n'a pas réussi à déclencher une dynamique de développement agricole autonome, ni à stopper le processus de dégradation des ressources foncières et végétales.

Un système de suivi-évaluation peu performant

Le niveau très bas du recrutement des enquêteurs, un manque de supervision et de contrôle des résultats a conduit a un manque total de fiabilité des données collectées. Ceci a été aggravé par la lourdeur des questionnaires d'enquêtes et les tailles trop importante des échantillon. Les Directions opérationnelles du CARDER n'ont pas cherché à obtenir des informations qui leur soient utiles. Le partage entre suivi du projet et élaboration des statistiques agricoles a été difficile à faire.

Recommandations et leçons à tirer

Plus généralement, une deuxième phase du projet devra appuyer: i) les agriculteurs à s'organiser et à se former pour assumer progressivement ces nouvelles responsabilités; ii) le CARDER à renforcer sa capacité à remplir les fonctions de planification et de suivi du développement agricole; iii) la région Atacora à améliorer ses infrastructures; iv) l'ensemble des acteurs économiques ruraux (CRCAM/CLCAM, commerçants, artisans, transporteurs, groupements villageois, etc.) à renforcer leurs relations et à améliorer la qualité de leurs services.

Le PDRA II devrait s'organiser en sous-unités de projet (une par grande région), chacune étant responsable dans sa sous-région de la planification et du suivi des activités de développement. Cette formule permettrait de mieux coller aux réalités du terrain, mais aussi de donner la responsabilité du développement aux quelques cadres du CARDER qui, en première phase, ont fait la preuve de leur capacité de "développeur".

Une concertation avec les autres bailleurs de fonds préparant actuellement de nouveaux projets dans l'Atacora est indispensable pour le FIDA lors de la préparation de cette deuxième phase du PDRA. Le FIDA devrait logiquement affecter l'essentiel des moyens du PDRA II dans les secteurs ouest et surtout nord-ouest où est concentré son groupe cible prioritaire et où le processus de dégradation des ressources foncières est le plus alarmant.

Les conditions resteront difficiles en deuxième phase: concurrence des céréales importées à bas prix (riz, maïs, blé), baisse tendancielle du prix du coton-graine, de l'arachide. Le PDRA II aura parmi ses objectifs principaux de monter des mécanismes permettant d'améliorer les conditions de mise en marché pour les paysans. Un certain nombre de pistes devront être explorées:

• l'organisation de la collecte primaire et le stockage, au niveau de groupements de producteurs pour reporter la vente à une période de cours plus élevée, devraient bénéficier d'une promotion active, à travers: i) le financement de fonds de roulement et de capacité de stockage; ii) la formation des comités de gestion des groupements. Cette promotion concernerait les deux céréales, qui enregistrent les plus gros différentiels de prix saisonniers: a) le maïs dans la zone cotonnière en vue d'une commercialisation en dehors de l'Atacora, b) le sorgho et le mil dans le nord-ouest en vue d'une revente sur place en période de soudure;
• d'autres actions devraient être soutenues par le PDRA II, telles que l'information des paysans sur les marchés des principaux produits agricoles, la prospection commerciale de nouveaux débouchés, la transformation.

La vulgarisation-formation restera une responsabilité du CARDER restructuré, mais ses thèmes et ses modalités doivent être complètement repensés: thèmes visant l'augmentation de la productivité du travail dans la zone cotonnière, la protection des sols dans les régions du nord ouest, l'intégration de l'agriculture élevage et la diversification des production animales; approche moins directive et descendante; méthodes de diffusion plus diversifiées en fonction des cibles et des problèmes posés; formation des intervenants en fonction de leur role dans l'appui au monde paysan et avec des agriculteurs relais des vulgarisateurs.

Le développement de Centres de promotion rurale (CPR) devrait être une composante-clé du PDRAII.

L'appui aux groupements va devenir une tâche essentielle en deuxième phase du projet. Il est urgent de la préparer dès à présent par: i) l'inventaire des structures existantes (nature et volume des activités des groupements, qualifiant le niveau de maîtrise atteint dans la gestion); ii) l'élaboration d'une stratégie détaillée pour la relance de la promotion de groupements paysans qui sera testée de façon pilote avant le démarrage de PDRA II.

Le crédit agricole: La conception du PDRA II devra être propre à renforcer la restructuration des CRCAM/CLCAM. Un effort particulier devra être fait, sous l'impulsion du CARDER et du MDRAC, par tous les organismes ditribuant du crédit dans la ZP (ONG et projets divers), pour harmoniser les approches en matière de taux d'intérêt et de conditions d'attribution du crédit.

Le désengagement du CARDER des fonctions d'approvisionnement et de commercialisation nécessite la prise en charge par des acteurs privés de certains services ou activités productives situés en amont et en aval de la production agricole. Le PDRA II devrait apporter un appui en formation, crédit et organisation aux artisans-forgerons et mécaniciens, aux micro-entreprises de transformation des produits agricoles et aux femmes engagées dans la commercialisation des produits vivriers.

Les enquêtes suivi rapproché, suivi léger et l'enquête de suivi de la vulgarisation doivent être stoppées, et les effectifs de la DSEI allégés en conséquence; ii) les enquêtes prix sur les marchés devront être maintenues et exécutées par des enquêteurs rémunérés à la vacation; iii) une enquête de base doit être réalisée avant le démarrage de la deuxième phase du PDRA ou à son tout début, pour préciser la connaissance des principaux systèmes d'exploitation agricole dans chacune des quatre grandes zones écologiques de l'Atacora.

Au cours du PDRA II, i) le système de S&E devra être conçu en fonction des besoins d'information du projet et permettre son pilotage. Quant à la fonction collecte de statistiques agricoles, si elle doit être prise en charge par le projet, elle devra en être nettement disjointe; ii) les mécanismes et les outils de planification du projet feront partie intégrante du système de S&E; iii) pour toute enquête prévue dans le système de S&E, on les soumettra aux conditions suivantes: a) les limiter à la collecte d'informations essentielles; b) utiliser des questionnaires simples en vue d'une exploitation très rapide; c) assurer une formation préalable spécifique à l'enquête à lancer; d) tester les questionnaires sur le terrain avant de lancer l'enquête et enfin le projet fera appel à des enquêteurs vacataires; et e) il serait souhaitable que le FIDA finance, sur don, un contrat d'expertise garantissant la conception, la mise en place et le rodage d'un système de S&E répondant aux besoins propres du projet.