En virtud del interés evidenciado por el Gobierno de la República Argentina y por la División de América Latina y el Caribe del FIDA en una segunda fase del mismo, se acordó (siguiendo las prácticas del FIDA en situaciones como ésta) realizar una evaluación intermedia del programa. El trabajo se llevó a cabo en Argentina durante los meses de junio y julio de 1995, realizando entrevistas a personas e instituciones vinculadas a la ejecución del programa en las provincias de Corrientes, Formosa y Misiones, así como en la Capital Federal. Al finalizar las visitas se realizó un taller de evaluación con el fin de generar, validar y diseminar conocimientos sobre el programa, contando con la asistencia de técnicos y funcionarios involucrados en la ejecución del programa en las tres provincias, así como de los integrantes de la misión de diseño de un nuevo programa para la región y de la institución cofinanciadora. En los siguientes párrafos se sintetizan las principales observaciones de la misión, lecciones extraídas de la experiencia y recomendaciones para mejorar la eficacia y eficiencia de las actividades encaminadas a combatir la pobreza rural en el noreste de Argentina.

Contexto del programa

Al analizar y sintetizar el programa es importante tomar en cuenta elementos claves del contexto en el cual se lo diseñó y ejecutó: primero, se trata de una región y un país con escasa experiencia en desarrollo focalizado en pequeños productores de una zona como el Noreste.

Por lo tanto, éste ha sido un programa pionero en la región. Segundo, en esta área hay una fuerte tradición de no repago de los préstamos otorgados por los bancos provinciales. Tercero, durante los años de ejecución del programa en los mercados financieros se han estado otorgando préstamos a tasas reales de interés sumamente elevadas, lo cual es en parte consecuencia del período de hiperinflación que precedió la ejecución del programa. Cuarto, se está llevando a cabo una regularización impositiva y previsional que a corto plazo incrementa fuertemente los costos de transacciones de los beneficiarios del programa. Quinto, las instituciones involucradas en la ejecución del programa tenían una experiencia muy limitada en participación campesina.

Descprición del programa

El Programa de Crédito y Apoyo Técnico para Pequeños Productores Agropecuarios del Noreste Argentino fue estructurado en tres partes: crédito (de inversión y capital de trabajo para organizaciones y grupos de productores o explotaciones individuales), actividades de apoyo al pequeño productor y a las comunidades aborígenes (promoción, organización y capacitación; validación y transferencia de tecnologías; fortalecimiento de los institutos de tierras para la titulación de las explotaciones) y apoyo institucional (implantación de un sistema contable-financiero; seguimiento y evaluación; fortalecimiento de los Bancos Provinciales).

El grupo objetivo del Programa está constituído por una población de alrededor de 15 200 pequeños productores de las provincias de Corrientes, Misiones, Formosa y Chaco, de los cuales se estimaba llegar con diferentes acciones a 4 800 beneficiarios directos; posteriormente la provincia del Chaco no participó del Programa pero no fue modificada la meta en términos de beneficiarios directos.

El Programa es el primero de este tipo en la República Argentina, iniciado y cofinanciado mayoritariamente por FIDA, que del presupuesto total de USD 21 800 000 ha comprometido una participación de USD 11 500 000, correspondiendo al BID USD 5 000 000 y a la contraparte local USD 5 300 000.

Sus objetivos son los siguientes: (a) poner a disposición de un determinado número de pequeños productores agropecuarios, hombres y mujeres, del sector privado de las provincias de Chaco, Formosa, Corrientes y Misiones, los recursos financieros necesarios para el desarrollo de sus explotaciones agropecuarias; (b) incorporar a los pequeños productores, beneficiarios del Programa, a los sistemas institucionalizados de crédito, mediante la provisión de servicios de apoyo; (c) promover y reforzar las organizaciones de campesinos y las comunidades aborígenes; y (d) sentar las bases para la ejecución de programas similares en otras regiones del país.

Limitaciones del diseño

La concepción del programa corresponde a una visión que si bien era innovativa en la época en que se lo formuló (mediados de los años 80), hoy en día, a la luz tanto de la experiencia en Argentina como en otros países latinoamericanos (y de otras regiones), no es adecuada: un sistema de financiamiento rural en el cual los intermediarios financieros tienen un papel marginal, donde no se crean mecanismos para el ahorro de las áreas rurales, se carece de una operatoria clara en materia de recuperaciones, no hay incentivos apropiados para el repago oportuno de las deudas, no se establecen provisiones para cubrir deudas incobrables, etc. Por otra parte, los objetivos del programa no están claramente establecidos y no había un tratamiento adecuado de los aspectos relacionados con la comercialización, crédito y género, lo cual complicó la puesta en marcha efectiva del programa. Tampoco se identificaron indicadores claves para seguimiento y evaluación ni instituciones que participarían en el trabajo de evaluación.

Resultados positivos del programa

No obstante las limitaciones señaladas en el párrafo precedente, y las dificultades impuestas por el contexto, se alcanzaron algunos resultados positivos que cabe destacar. De hecho, el programa, con las adaptaciones introducidas durante la marcha del mismo, posibilitó la realización de una vasta gama de actividades, más allá de las originalmente concebidas. Esta flexibilidad ex-post, estimulada acertadamente por la supervisión del programa, ha sido una de las características positivas de la ejecución.

Así, cabe mencionar la contribución al proceso de diversificación agrícola y no agrícola de los pequeños productores de bajos ingresos, el desarrollo organizativo (incluyendo la creación de asociaciones), los encadenamientos hacia adelante y hacia atrás con actividades no agropecuarias (carpintería rural conectada con la apicultura, miniequipos industriales, procesamiento de producción hortícola), el establecimiento de vínculos de los productores pobres con mercados de insumos y productos y el desarrollo de capacidades locales, tanto de productores como de técnicos.

Credito

Las dificultades encontradas para iniciar de modo efectivo el programa, en parte debidas al carácter multiprovincial del programa y al proceso hiperinflacionario, generaron un fuerteretraso en los desembolsos de los fondos para préstamos. Cabe destacar que si el programa hubiera comenzado sin retrasos muy probablemente los desembolsos se hubieran realizado sin rezagos (tomando en cuenta las experiencias de otros programas cofinanciados por el BID y FIDA en esa misma época en Paraguay, en un contexto incluso menos crítico, y financiadas por el FIDA en Bolivia durante la hiperinflación), pero hubiera sido altamente probable que la hiperinflación erosionara el valor real de los préstamos y de las recuperaciones. En ese sentido, el atraso en el inicio de las operaciones resultó una especie de "bendición disfrazada". Por otro lado, también llevó a una presión por desembolsar los fondos correspondientes al componente crédito, parcialmente financiado por el BID, lo cual especialmente dada la modalidad operativa del programa, significó sacrificar otras actividades de los técnicos multi-funcionales. En este marco, la presión por desembolsar fue "sembrando" el problema de la mora, sobre todo dadas las condiciones mencionadas en los párrafos precedentes.

El actual sistema de crédito impulsado por el programa esinsostenible. Aún cuando la tasa de interés real es positiva en varios puntos, los ingresos generados por intereses no cubren los costos de los préstamos (aún sin considerar las provisiones por incobrables que no se están realizando). Los bancos provinciales actúan como ventanillas (tal cual estaba planteado en el diseño del programa), sin asumir riesgos ni costos, y sin desarrollar capacidades para el manejo de este tipo de programas por parte los intermediarios financieros.

La informatización de las operaciones crediticias ha sido una de las innovaciones introducidas por el programa. Los resultados son variables: en Corrientes, el Banco Provincial ha conseguido desarrollar un sistema que funciona adecuadamente. En cambio,

en Formosa, el sistema informatizado resultan tan poco confiable que se las cuentas se llevan manualmente en paralelo. Un factor clave para dar cuenta de las diferencias observadas radica en la existencia de capacidad local para apoyar el mantenimiento y desarrollo del soft, capacidad a cuyo desarrollo contribuyó el Programa.

Otra innovación del Programa ha sido el mecanismo de garantía solidaria, con la finalidad de permitir el acceso al crédito a aquellos pequeños productores sin garantías individuales suficientes. En la práctica se realizaron adaptaciones al esquema original, y en aquellos grupos donde algunos prestatarios no pagaban sus deudas, finalmente se le otorgaban préstamos nuevos a los demás integrantes del grupo. De esta forma, en realidad lo que ha estado operando es una especie de grupos cuasi-solidarios, ejerciendo cierta presión grupal pero el no repago por parte de al menos uno de los miembros de los grupos no impidió que los demás recibieran préstamos (como corresponde en el caso de la garantía solidaria en sentido estricto).

Apoyo tecnico

En general el Programa careció de un enfoque unificado para la extensión. Se fueron desarrollando iniciativas ad-hoc pero sin un marco ordenador. En algunos casos los Fondos Rotatorios para Actividades Innovativas permitieron generar y difundir innovaciones. Determinadas contrataciones de especialistas dieron buenos resultados. Pero en todos estos casos las iniciativas partieron de los técnicos.

Los técnicos del programa tienen funciones múltiples (tanto en lo específicamente técnico, como en la organización como en crédito). Esta multifuncionalidad de los técnicos tiene la ventaja de evitar el problema de la falta de coordinación entre quienes desempeñan diversas funciones. Pero la falta de especialización no ha permitido realizar todas las actividades básicas con la intensidad necesaria. En particular, al tener que dedicar una considerable proporción de su tiempo primero a colocar préstamos y después a recuperarlos, frecuentemente han carecido del tiempo necesario para brindar asistencia técnica propiamente dicha.

La capacitación de los técnicos ha sido valiosa, tanto en la concientización sobre la temática "género" como en aspectos estrictamente técnicos. Las pasantías han sido fructíferas y en general se han aprovechado solo de modo limitado las posibilidades brindadas por las universidades locales y regionales (el aprovechamiento ha sido sobre todo en aspectos tecnológicos, mucho menos en las áreas sociales).

Participation

Si bien en algunas provincias han operado Comités que permitieron cierta participación campesina, el Programa no generó oportunidades significativas para la participación de los eventuales beneficiarios. Más bien, en algunos casos los técnicos han prácticamente tomado a su cargo la organización y hasta la realización de tareas que deberían estar a cargo de los productores (por ejemplo, en el área de comercialización).

Organización y supervision del programa

El Programa ha operado como si fuera un conjunto de tres proyectos (uno por provincia) con una coordinación a nivel provincial y otra a nivel nacional. Esta última ha desarrollado una estructura permanente de apoyo en las áreas género, capacitación y seguimiento y evaluación. En cambio, no ha habido un apoyo sistemático en crédito y asistencia técnica (dos áreas estratégicas del programa). En cuanto a la supervisión por parte de los organismos internacionales financiadores, la misma contribuyó a flexibilizar el Programa. Pero cabe destacar que la frecuencia de misiones de supervisión por parte de la institución cooperante del FIDA (el BID) a las tres provincias fue baja y dichas misiones estuvieron en la mayor parte de los casos dedicadas a problemas específicos relacionados con los bajos niveles de desembolso de los fondos correspondientes al componente crédito y con los altos niveles de mora. Por otra parte, cabe destacar que mediante la intervención del FIDA se hizo posible realizar acciones de capacitación a través del Subprograma Regional (Pentanacional) de Capacitación (con sede en Tucumán, TAG-155), además de pasantías en otros proyectos de la región, asistencia a seminarios y talleres, y apoyo de consultores.

Seguimiento y evaluación

El sistema de seguimiento y evaluación no fue adecuadamente presentado en el contrato de préstamo, cuyo artículo VI, en el cual se trataba este tema, era demasiado general. Esto ha dificultado la supervisión de S&E. En el área de seguimiento se ha ido realizando un trabajo importante en la recopilación de datos, así como en la capacitación de los técnicos que trabajan en las provincias en S&E. Más limitado ha sido el trabajo de análisis y síntesis, en tanto que en el área de evaluación solamente se avanzó en el estudio de base.

Recomendaciones y lecciones de la experiencia

Durante los años de ejecución del Programa se han puesto en marcha un conjunto de procesos que todavía no han fructificado plenamente. La experiencia ha sido valiosa y es oportuno capitalizarla en el marco de un Programa nuevo que sea más eficaz y eficiente, consolidando los logros del actual y que avance en nuevas direcciones, en armonía con las lecciones de la experiencia y tomando en cuenta la existencia de un contexto diferente, en el cual se trata de conciliar competitividad con desarrollo social. Consiguientemente, se propone que en un nuevo Programa se tomen en cuenta las siguientes orientaciones(algunas de las cuales (indicadas con asterisco *) podrán también aplicarse en lo que resta de la ejecución del actual Programa:

a) debe prepararse el marco lógico del programa o proyecto, planteando con claridad un conjunto limitado de objetivos y los medios que se incluyen para alcanzarlos, así como los indicadores correspondientes.

b) realizar un análisis de la capacidad institucional, complementando el marco lógico, lo cual permitirá tener bases más sólidas para la formulación del programa y la

identificación de las áreas en las cuales serán necesarias acciones de fortalecimiento. Además,

c) los intermediarios financieros deben ser responsables por la colocación y recuperación de los préstamos, especificándose claramente la operatoria a seguir en materia de recuperaciones y estableciendo un conjunto de incentivos apropiados para el repago

oportuno de las deudas. Además, un nuevo proyecto debe incluir mecanismos que permitan canalizar el ahorro de los beneficiarios potenciales. Deben explorarse mecanismos

alternativos a la garantía solidaria (como, por ejemplo, fondos de garantía) para aquellos casos, como en Formosa, donde no ha funcionado adecuadamente.

d) dimensionar adecuadamente el componente de crédito, lo cual requiere por una parte el análisis de la capacidad institucional planteado en b). Si no hay condiciones apropiadas para implementar un componente de crédito, entonces es conveniente o no incluirlo o que el mismo represente una proporción pequeña de los fondos aportados por el Programa. El dimensionamiento del crédito por provincia tiene que tomar en cuenta los montos disponibles y esperados de las recuperaciones del programa en ejecución (NEA I) en las provincias correspondientes. Además, es importante no suponer, como frecuentemente se hace, que el autofinanciamiento será nulo.

e) desarrollar un mecanismo ágil para la contratación de asistencia técnica que responda a las necesidades de los pequeños productores, incluyendo la posibilidad de contratación directa por parte de los beneficiarios potenciales. El programa podría contribuir aportando información sobre oferentes de asistencia técnica y coordinando actividades en distintas zonas, fomentando trabajos grupales que puedan bajar los costos de la asistencia técnica y hacerla accesible a los productores pobres.

f) * generar instancias para la participación activa de los beneficiarios potenciales, tanto en la programación como en la implementación, seguimiento y evaluación de las actividades financiadas con fondos del programa. Las modalidades específicas variarán de zona a zona.

g) * establecer vinculaciones con las universidades y centros de investigación de las provincias, no solamente para problemas tecnológicos específicos sino también para cuestiones relacionadas con aspectos sociales y económicos. Por ejemplo, en Misiones, la Universidad tiene especialistas reconocidos internacionalmente en el área de proyectos para pequeños productores. Pueden realizarse contratos para trabajos específicos así como facilitar en el marco del Programa la preparación de tesis, tesinas o trabajos de campo que puedan aportar al mismo. Su contribución puede ser fundamental en el área de evaluación.

h) desarrollar una estructura organizativa ágil y capaz de apoyar el trabajo en varios campos, por ejemplo, dotando a una Unidad de Coordinación a nivel nacional de un fondo de asistencia técnica que le permita contratar apoyos específicos para los diferentes componentes del programa (aproximadamente 20 meses consultor/a por año).

i) * apoyar la supervisión de la Institución Cooperante del FIDA con Asistentes Locales (ASes), lo cual permitiría aumentar la frecuencia de las misiones, bajar los costos y desarrollar capacidad local. Este tipo de modalidad sería en principio aceptable para el BID, cuyo nuevo énfasis en el combate a la pobreza lo posiciona mejor que en el pasado para desempeñarse como institución cooperante de un futuro proyecto FIDA para el NEA.

Observación final

El Programa de Crédito y Apoyo Técnico para Pequeños Productores Agropecuarios del Noreste Argentino ha sido un programa pionero. Un nuevo programa en la región permitiría consolidar los resultados que comienzan a madurar y, además, a través de cambios en las modalidades operativas (tomando en cuenta las orientaciones precedentes), permitiría sentar las bases para un desarrollo rural sostenible en la región.