Proyecto de Crédito Agrícola (1987) - IOE
Proyecto de Crédito Agrícola (1987)
Resumen estructurado del informe de evaluación terminal. Septiembre, 1987
El programa no estaba limitado a una zona determinada del país.
Costa Rica es un país pequeño (50 900 km²) pero presenta una notable diversidad agroecológica, asociada fundamentalmente a diferencias de altitud y régimen de lluvias, con consecuencias importantes en la tecnología agropecuaria. Por ello, las posibilidades de transferir adecuadamente las técnicas que son apropiadas en una zona a otras regiones son limitadas y se requiere un esfuerzo de investigación y adaptación tecnológica.
Objectivos del proyecto y diseño
El sub-programa A otorgaría créditos: 1) individuales a pequeños productores agropecuarios que administren personalmente sus fincas y que obtengan de ellas su principal fuente de ingresos, y cuyo ingreso neto familiar anual no exceda de USD 2 580; y 2) a cooperativas, asociaciones y otras entidades de pequeños productores con personería jurídica, en las que no menos del 80% de sus miembros cumplan con los requisitos exigidos a los beneficiarios individuales, y en las que no menos del 60% de su producción sea obtenida por sus asociados. El programa debía beneficiar a 2 700 pequeños agricultores con ingresos anuales inferiores a USD 430.
Los objetivos generales eran: 1) incrementar la producción agropecuaria para la exportación; 2) reducir las importaciones de alimentos básicos; y 3) atender la demanda, generada por el incremento de la población, de otros productos importantes de la canasta de alimentos.
El programa tenía dos sub-programas: una línea de crédito para 2 700 pequeños productores (sub-programa A) y otra para 600 productores medianos. La última no estaba financiada por el préstamo de FIDA, sino por el BID y el Banco Nacional.
Los efectos esperados eran: 1) incrementar la producción agropecuaria para la exportación; 2) reducir las importaciones de alimentos básicos; y 3) atender la demanda, generada por el incremento de la población, de otros productos importantes de la canasta de alimentos.
Contexto de la implementación y su evolución
En mayo de 1982 cambia el gobierno y comienza una nueva administración, que coloca el énfasis en el sector agropecuario. Se planteaba que el sector agropecuario debía cumplir un papel central, contribuyendo al logro de la autosuficiencia en la producción de alimentos básicos, la producción de insumos para la industria y la producción de excedentes para la exportación.
Entre los años 1982 y 1984 los esfuerzos del gobierno se centraron en las políticas de estabilización, comenzando en 1984 un conjunto de políticas de reactivación. La orientación fue hacia una liberalización de los mercados, imponiendo fuertes restricciones al crecimiento del sector público, eliminando subsidios y controles de precios, flexibilizando el tipo de cambio y elevando las tasas de interés. Este marco de fuertes cambios influyó de modo importante en la ejecución del programa.
Período de crisis económica en que los pocos recursos habitualmente disponibles para otorgar crédito a pequeños productores agropecuarios disminuyeron considerablemente.
El proyecto dio crédito a pequeños agricultores en un período de crisis económica en el que los recursos eran escasos. Representó una contribución positiva en el proceso de desarrollo de los pequeños productores agropecuarios.
El proyecto ha contribuido al desarrollo de infraestructura para ganadería y al mantenimiento de la producción de granos básicos, apoyando -en menor medida- el proceso de diversificación agrícola. También se construyeron caminos y viviendas y se financió el equipamiento necesario para aumentar la disponibilidad de agua potable. Se crearon oportunidades de empleo para las mujeres.
Se superó el objetivo de proveer crédito a 2 700 pequeños agricultores, ya que se otorgó crédito a 4 213 productores (ó 5 953, según las fuentes). Esto se debe: 1) a que el monto del programa en moneda local fue mayor que el previsto, como consecuencia de las devaluaciones; y 2) a que los préstamos otorgados tuvieron una magnitud menor a la estimada. Pero el 50% de las operaciones (31% de los recursos) se comprometieron en el último semestre.
El criterio de elegibilidad fundamental establecido en el contrato de préstamo, en términos de ingreso neto anual 'per cápita', no fue operativo, y en la práctica se usaron básicamente las siguientes condiciones: que el productor se dedicase exclusivamente al trabajo en su parcela y que su ingreso bruto anual no pasara de una determinada suma.
La mora ha sido menor entre los pequeños agricultores prestatarios que entre los agricultores medianos cubiertos por el otro sub-programa. Las causas principales de la mora fueron los problemas de comercialización, la falta de asistencia técnica y las expectativas de condonación de la deuda.
El crédito se otorgó principalmente a productores individuales. Los fondos fueron sobre todo asignados para capital de trabajo en agricultura e inversiones de mediano plazo en ganadería. También se dedicaron recursos al financiamiento de pastos mejorados para ganadería y a la compra de animales. Así mismo, se financió vivienda, agua potable, caminos y actividades de procesamiento agroindustrial. De todas formas, es importante distinguir el uso aparente del real, tanto a nivel del productor como del Banco. La diferencia se debe a la fungibilidad del dinero y a las posibilidades de sustitución entre fuentes y usos de fondos.
No ha habido ni una Unidad, ni un funcionario, cuya responsabilidad fuera exclusivamente la administración del sub-programa A. Si bien esto evita incurrir en costos adicionales, no permite mantener un esfuerzo sostenido con el mismo programa durante todo el período de ejecución, ya que el personal es requerido para realizar otras tareas o para atender otros programas.
La institución cooperante, el BID, no mantenía una comunicación estrecha y efectiva con el FIDA, ni a nivel directivo ni con la Representación. Esta comunicación hubiera sido necesaria para informar con más precisión sobre los aspectos que el FIDA considera fundamentales para apoyar la gestión del proyecto. Además, la imposibilidad que tuvo el FIDA para realizar una supervisión sistemática del programa fue una limitante importante para la gestión.
Efectos, impactos y sostenibilidad
Efectos sobre los rendimientos. Existió un aumento de la producción en los rubros financiados por el proyecto (sobre todo papa).
Efectos sobre costos, ingresos y rentabilidad. Mientras en la producción agrícola los ingresos brutos siempre cubrieron los costos de producción, en la producción pecuaria esto sucedió a partir del tercer año. Esto es lógico, ya que en esta actividad las inversiones son de plazo más largo.
Impacto sobre la calidad de vida. El financiamiento de vivienda y servicios de agua potable y la construcción de caminos han contribuido a una mejoría en las condiciones de vida de los pequeños productores.
Cuestiones principales y recomendaciones
El tiempo de trabajo de los técnicos de la Unidad de Asistencia Técnica es, en amplia medida, absorbido por las tareas relacionadas con la colocación y control de los préstamos.
Los técnicos enfrentan problemas de falta de equipamiento para su labor (tenazas, termómetros, etc.).
La limitación en la asignación de los fondos para financiar exclusivamente capital de trabajo en agricultura no impidió que se sustituyeran fondos propios que tenían ese destino y que se volcaran a la agricultura de mediano plazo. Es importante distinguir el uso aparente del real, tanto a nivel del productor como del Banco. La diferencia se debe a la fungibilidad del dinero y a las posibilidades de sustitución entre fuentes y usos de fondos. Esto muestra las limitaciones por dirigir los fondos en determinada dirección. La falta de flexibilidad que se introduce con esta finalidad en el diseño del proyecto complica y entorpece la gestión, sin incidir de modo real en la asignación efectiva de los fondos.
Para el otorgamiento de créditos la condición que principalmente fue considerada fue la administración personal de las fincas. Las restantes condiciones, sobre todo las referidas a los ingresos, presentaron dificultades en su aplicación. El techo originalmente fijado era de USD 430 neto anual 'per cápita' (USD 2 580 para una familia de seis personas). Pero no se hizo la distinción entre ingreso familiar e ingreso 'per cápita', no diferenciándose -por tanto- entro los casos donde el productor vive solo (siendo el nivel tomado como techo seis veces superior al que correspondía) o casos en que las familias excedieran de las seis personas (con lo cual el ingreso familiar sería superior al tope establecido). Además, en general tampoco se consideró el ingreso generado fuera de la parcela, por otras actividades agropecuarias o no agropecuarias del productor y/o de su familia. Estas omisiones se explican por lo poco operativo que resulta el criterio de elegibilidad en términos de ingreso neto familiar. Estimarlo con alguna precisión (y sin ingenuidad) requiere de una investigación por parte de personal con formación específica.
Los factores que han incidido en las altas tasas de mora son: 1) la colocación de crédito en rubros con problemas de comercialización; 2) la insuficiente asistencia técnica, que no prestó el apoyo necesario para contribuir a resolver problemas que enfrentaron los productores; y 3) las expectativas de condonación de deudas, que se vieron posteriormente confirmadas.
Hubo problemas en la comercialización de la papa, por problemas de plagas y -en algunos años- por exceso de producción.
La Unidad de Seguimiento y Evaluación recibió demandas de trabajo que no se correspondían con lo establecido en el sistema diseñado. La presión de las circunstancias y la falta de un apoyo continuado para consolidar el trabajo iniciado, fueron convirtiendo a la USE cada vez más en una unidad dedicada a producir los informes requeridos por el BID. No contribuyó a mejorar la gestión de los programas de manera significativa.
Debe considerarse en detalle la comercialización de los productos agrícolas que serán generados por el proyecto, anticipando los problemas que puedan presentarse y proponiendo soluciones para ellos.
Se necesitan comunicaciones más frecuentes con la institución cooperante, indicándole con la mayor precisión posible lo que el FIDA desea y necesita impulsar y conocer. Esta comunicación debe hacerse tanto a nivel alto de la institución cooperante como a nivel de la representación en el país. El FIDA debería participar de forma periódica en las misiones de supervisión, tanto para ayudar a conocer más en detalle la marcha del programa como para contribuir a su eventual reorientación y para avanzar en el proceso de comunicación con la institución cooperante.
El FIDA no sólo debe apoyar el diseño de un sistema de seguimiento y evaluación, sino también debe acompañar el proceso de implementación del sistema. Esta es una de las cuestiones en que las misiones de supervisión deben ocuparse: indagar hasta qué punto el seguimiento y la evaluación están apoyando la gestión del programa y cuáles son los problemas que encuentra para su funcionamiento.
El trabajo de seguimiento y evaluación debe estar más orientado a proveer retroalimentación para la gestión del proyecto, siguiendo las "Pautas básicas...".
Se debe explorar la posibilidad de combinar en los créditos otorgados a los productores intereses más altos con cuotas más bajas, aumentando el período de pago, ya que los agricultores están más preocupados por la suma que pagan cada vez que por las tasas de interés que el banco les cobra.
Es necesario contemplar mecanismos alternativos para la provisión de la asistencia técnica. Si no fuera posible garantizar que los técnicos de la Unidad de Asistencia Técnica del Banco Nacional dediquen más tiempo a esa actividad, una posibilidad es utilizar el Fondo de Asistencia Técnica (FAT) para subcontratarla. En caso de que el FAT se mantenga sería importante que los subprestatarios estuvieran informados que están pagando por la asistencia técnica, entre otras cosas porque ello llevará a una mayor exigencia en la calidad y frecuencia del servicio.
Los proyectos que combinan crédito y extensión no deben realizar las actividades de extensión con personal de las instituciones financieras, porque sobre este personal siempre existirán presiones para rellenar formularios de los préstamos, desembolsar crédito y asegurarse la recuperación del mismo.
El diseño de los proyectos debe incorporar la mayor flexibilidad posible para el período de ejecución, debido a la dificultad de realizar previsiones realistas de precios en épocas de gran incertidumbre. Habría que establecer un mecanismo ágil para la actualización del programa original e incluir en el presupuesto una partida sin asignación específica.
La restricción en la flexibilidad de la asignación de los créditos (limitación para financiar exclusivamente capital de trabajo en agricultura) complica la gestión sin resultar efectiva. Por ello, los criterios de elegibilidad deben ser operativos, susceptibles de aplicación efectiva en el terreno. Tampoco es práctico emplear como criterio el ingreso neto (familiar o 'per cápita').
En los proyectos con actividades de transferencia de tecnologías hay que verificar si existen realmente tecnologías validadas en las zonas donde el programa va a operar y, en caso negativo, es necesario dedicar recursos para este fin.